新中国成立后，我国与邻国之间尚存一些历史遗留的未定边界问题。特别是与缅甸的边界争议尤为突出，帝国主义势力不时利用这些问题挑拨中缅两国间的友好关系，试图制造区域紧张局势。因此，妥善处理与周边国家的边界问题，不仅直接关系到我国的主权和领土完整、边境地区的稳定及边境人民的安居乐业，更影响到我国与周边国家构建和发展睦邻友好关系，打破帝国主义国家的封锁，为社会主义建设争取一个和平稳定的外部环境。1950年6月8日，中缅两国建立外交关系，随后两国领导人进行了多次互访，不仅加强了双边关系，也为中缅边界问题的解决奠定了基础。

中缅边界问题的由来

中缅两国山水相连，边界线蜿蜒曲折，呈南北走向，绵延逾2000公里。自古以来，两国边境居民间便盛行互市通婚之习俗，交往极为频繁。众多跨境居住的民族，多具有同族或同源的特征。边境居民世代和睦相处，彼此间的“胞波”情谊深厚。然而，英国殖民者的入侵打破了这一地区的宁静与祥和。

19世纪70年代以后，英国加紧了通过缅甸打开中国西南大门的侵略活动。1876年，英国借口马嘉理事件(1875年)，迫使清政府签订《中英烟台条约》，取得了“商订通商章程”以及派员“在滇游历调查”的权利。之后，英国多次以“游历”“探险”之名义，组织勘测队、传教士对中缅边境的山脉河流、森林矿产资源进行勘测，为蚕食我国领土、掠夺我国资源作准备。1885年，中法战争刚结束，英国就发动第三次侵缅战争，灭亡了雍籍牙王朝。1886年，英国宣布缅甸为其殖民地，接着迫不及待地向云南大肆扩张，目的是“为中国西南无限的市场打开一个后门”。英国强迫清政府签订《中英缅甸条款》，以承认其对缅甸的统治权。虽然《中英缅甸条款》中规定，“中缅边界应由中、英两国派员会同勘定”，但是只字未提界务如何划分。这为英国把侵略矛头直接指向我国云南，制造纠纷，大肆活动，进一步蚕食中国领土埋下了伏笔。往后的几十年里，在与中国政府勘分边界问题上，英国一面虚与委蛇拖延勘界，刻意制造双方对界约解释的分歧，一面采取武装占领以及威逼利诱当地土司的手段，利用中国内忧外患的时机，毫不掩饰其虚伪、贪婪的本性，不断趁火打劫，迫使中国步步退让，强行在中缅边界上制造出三个未定界。

至新中国成立之时，中缅边界所涉三项悬而未决之争议，自南至北依次为：阿佤山区一段，南畹三角地区，尖高山以北一段。

阿佤山区一段，即所谓“1941年线”。阿佤山区，位于普洱、临沧地区和缅甸接壤处，在清代分属孟连、耿马等地土司管辖。位于阿佤山区的班洪、班老一带，矿藏资源丰富，英国人对此早就垂涎已久。1894年和1897年中英两国先后签订的《续议滇缅界务、商务条款》《续议缅甸条约附款》中，对这一段边界都有一些规定，但由于条约文字表达不精确，有关条文自相矛盾，这就为英国挖空心思攫取中国更多土地提供了便利。1900年，中英会勘南段边境时，英方以当地的经纬度与条约的规定不符为由，强指我镇边厅附近的孔明山(今属云南勐腊县)为公明山(今属云南澜沧拉祜族自治县)，提出重定疆界线，遭到中方拒绝。1908年，英国改变手法，派遣戴维斯、永伟里父子以传教士的名义潜入阿佤山，煽动当地边民入教，挑拨各部落间的关系，刺探阿佤山北部矿产资源的经济情报。1934年初，为了造成既成事实，英国在长期准备的基础上派军队进攻班洪和班老地区，遭到当地佤族人民的英勇抗击，这就是震惊中外的“班洪事件”。班洪、班老民众发出“宁血流成河，断不作英帝之奴隶，即剩一枪一弩一银一妇一孺，头颅可断”的誓言，使用简陋的武器与英军顽强战斗。在全国人民的声援下，佤族民众和多地自发组织起来的义勇军并肩战斗，侵略者的企图没有得逞。1941年，英国趁中国抗日战争处于危急时期，对外联系有赖滇缅公路，就以封闭这条公路为要挟，强迫中国政府用换文的方式，在阿佤山区划定了一条边界，把班洪和班老辖区的一块划入英占区，这就是所谓的“1941年线”。不久，由于爆发了太平洋战争，双方没有来得及在这条线上树立界桩。缅甸独立后继承此协定，将班洪和班老在“1941年线”以西的这片土地划入掸邦。

中段是南畹河和瑞丽江汇合处的勐卯三角地区，又名南畹三角地区，面积约250平方公里。清朝末年，这里属于腾越厅勐卯(今瑞丽)土司管辖，英国在条约中也明文承认。但在1894年中英两国签订有关中缅边界条约之前，英国不经中方同意，强行通过此地区兴修由八莫到南坎的公路。1897年，英国又以所谓“永久租借”的名义，取得了这块领土的管辖权。缅甸独立后，随即继承了对这一地区的“永租”关系。

北段是尖高山以北的一段边界。1894年的中英《续议滇缅界务、商务条款》只划定了北纬25度35分(今腾冲尖高山)以南的中缅边界，而北纬25度35分以北的边界即成为北段“未定界”，主要包括片马与江心坡地区，这就留下了英国不断制造纠纷、入侵扩大殖民领域的后患。“片马”是景颇族支系茶山人的茶山语，意为锯木板的地方，这里盛产木材杉板，是滇川藏缅四地的商务交通要道，在清末属云南永昌府保山县登埂土司管辖。1900年，英国驻华大使萨道义在给清政府的照会中，正式提出以高黎贡山为滇缅分界线的要求，遭到清政府的驳斥和拒绝。1911年初，英国武装侵占片马地区，制造了“片马事件”，由此引发了中国民众的抗议运动。面对中国民众的强大压力，英国政府不得不在1911年4月10日照会清政府，正式承认片马、岗房、古浪三处各寨属于中国，但仍保持着军事上的侵占。不久，辛亥革命爆发，英国中止谈判，借中国国内形势混乱之际，于1913年派兵继续扩大势力范围。1926年，英军又侵占恩梅开江与迈立开江之间的江心坡，许多村寨遭英军焚毁，景颇族民众300余人被打死打伤，掳走当地景颇族山官11人，基本完成了对中缅北段未定界地区的控制。尽管国民政府授权云南交涉署向英国驻滇总领事发出抗议照会，还派出尹明德为滇缅界务调查专员，对中缅北段未定界进行了调查，提出“户拱—巴特开山”为中英滇缅国界线(即尹明德建议线)，但英方未作回复。缅甸独立后，继承了英国的统治，划中缅北段未定界区域和密支那地区为克钦邦。

一波三折的谈判

针对由来已久且较为复杂的中缅边界问题，新中国一开始就采取了审慎的态度，有准备、有步骤地寻求解决办法。

1954年6月，周恩来总理首次访问缅甸，同缅甸总理吴努确认并共同倡导了和平共处五项原则。12月，吴努应邀访问北京，双方第一次就边界问题全面而认真地交换了意见。在会谈中，双方的主要分歧是对未定界的认识。尽管双方存在不同认识，会谈还是取得很大成效。12月12日，中缅两国总理发表的会谈公报中指出：“中缅两国边界尚未完全划定，两国总理认为，有必要根据友好精神，在适当时机，通过正常的外交途径，解决此项问题。”

1955年4月18日，周恩来总理在万隆会议上发言

为此，1955年初，缅甸成立了一个委员会，在中缅边境调查和搜集划界的资料及有关事宜。10月，中共中央、国务院决定成立中缅未定界勘察委员会，指定由中共云南省委和昆明军区负责。随后，昆明军区与中共云南省委决定，从军队抽调1000名干部战士，与地方技术人员共同组成两个勘测团，对中缅边界南段进行全面勘测调查，为中缅两国政府解决边界问题提供资料。中共云南省委还成立了边界办公室，进行历史档案资料和现实情况的收集整理研究，贯彻落实中共中央的指示工作。

11月，中缅双方正在为解决边界问题积极准备的时候，南段未定界的黄果园附近传来了枪声。那是一个大雾弥漫的清晨，几步之外看不清任何东西，双方的前哨在巡逻中突然相遇，发生了冲突。美国乘机炒作，不停制造紧张空气，大肆渲染中国正在对外“扩张”。经过中缅双方的努力，妥善处理了冲突，两国政府意识到及早解决边界问题的重要性，从1956年初起，就边界问题开始了频繁的接触。

中缅边界谈判的中心是“1941年线”。为寻找解决问题的途径，周恩来查阅了我国自汉朝以来的有关历史文献，弄清了中国历代政府对中国边境地区的管辖情况；搜集各种地图，并请教龚自知、王季范、尹明德、于树德等专家，弄清了各个时期地图画法的不同和原因；调查了19世纪以来有关中缅边界的历次纠纷和交涉经过，弄清了边界未决问题的由来；研究了边境地区双方居民的民族分布、居住和耕作情况，以及国际法有关处理边界问题的记述和国际惯例。随后，周恩来结合我国的外交政策举行专门的座谈会，召集有关省区的相关负责人和专家进行商讨，多次指示云南省委、昆明军区对边界问题的勘察、调查，及做好各个方面的具体工作，还请相关沿边少数民族知名人士到北京，询问情况，征求他们的意见。周恩来反复告诫工作人员：对如此复杂的边界问题，想当然绝对不行，若明若暗也绝对不行，一定要做到了如指掌，胸中清晰有数，才能提出好主意。

经过反复研究，1956年8月下旬，周恩来在会见缅甸驻华大使吴拉茂时提出一个同时解决南北两段问题的方案。他强调“北段的问题不是一个历史问题，而同南段一样，都是法律问题和实际问题”，并决定暂时先不讨论具体问题，而是确定一个解决问题的原则，统一彼此的见解，为总的解决开拓道路。

为了解除缅甸方面的疑虑，周恩来在出访亚欧11国前夕，主动邀请吴努访问中国。从10月25日至11月4日，周恩来同吴努进行了4次会谈。周恩来根据新中国的和平睦邻政策，以及对边界问题调查研究的结果，向吴努提出解决中缅边界问题的3点原则性建议。这3点建议后来被写入11月5日中国政府的备忘录中。11月5日，全国人大常委会第50次会议批准了周恩来关于解决中缅边界问题的建议。此次北京会谈，两国领导人对如何解决边界问题在原则上达成了一致意见。周恩来和吴努在联合发表的新闻公报中宣布：“从1956年11月底到1956年年底，中国军队撤出1941年线以西地区，缅甸军队撤出片马、岗房、古浪。”按照这个约定，中缅两国在1956年年底以前分别完成撤军工作。

为了进一步疏通边境各民族的思想，沟通双方的联系，友好和平协商，1956年12月10日，周恩来前往缅甸进行访问。他先后访问了缅北重镇曼德勒、中缅贸易重镇八莫、克钦邦首府密支那、掸邦首府东枝等地。其间，中缅两国总理、副总理跨越中缅边境来到云南芒市出席了中缅边境各族领袖座谈会和中缅边境人民联欢大会。周恩来在联欢大会上讲话说：“举行这样的边民联欢大会，让中缅两国边民之间建立更广泛和密切的直接接触，对于促进中缅两国人民的友好、团结是具有重大的意义的。只要我们两国政府和人民坚决信守和平共处五项原则，彼此以诚相见，我们的相互了解和信任就会日益增进，我们之间的一切问题就都可以逐步求得公平合理的解决。”缅甸吴巴瑞总理在宴会上讲话：“我们两国的确是山连山、水连水，地理上把我们连在一起，边界不能够把我们的友谊分开。”这次访缅期间缅甸人民和缅甸政府所表现出的真挚友情，更加增强了周恩来解决中缅边界问题的决心和信心。

1956年12月15日，周恩来总理与缅甸吴巴瑞总理参加“中缅两国边境人民联欢大会”

1957年3月16日，周恩来在全国政协二届三次全体会议上，作了关于中缅边界问题的专题报告。他根据示意图详细讲解了历史上地图的变化，高度赞扬了历史上与帝国主义必须寸土必争的爱国主义立场。同时指出：“我们应该把清末时候的情况仔细研究一下，作为根据。这是我们研究边界最主要的根据，历史的根据。”周恩来强调，要解决中缅边界问题，“必须解决得是公道的、合理的，能够给人家一个范例，就是中国现在解决边界问题是合理的，使大家放心，能够和平共处。这是一个现实的态度，也只有这样才能实事求是地处理我们国家的边界问题。方法上只能经过谈判，不能采取别的办法，军事紧张应该把它消除”。围绕周恩来的报告，政协会议上展开了热烈的讨论。许多人转变了认识，开始从全局的高度来重新认识这个问题。

边界问题处理得好坏也直接影响到民族关系问题。为了把工作做得更加细致周到，3月28日，周恩来到达昆明，随后召集云南省各界、少数民族代表多次举行座谈会，认真听取他们的意见。31日，周恩来在云南省政协会议上重申了3月16日的报告精神，着重强调了这样解决问题的重要意义。经过周恩来的辛勤努力，有效地统一了国内各方面的思想。7月9日，周恩来在全国人大一届四次会议上全面阐述了中国政府关于解决中缅边界问题的立场。15日，全国人大一届四次会议批准了周恩来的报告。

为了说服中国接受缅甸方面的意见，1957年9月下旬，吴努派缅甸联邦最高法院首席法官吴敏登率缅甸友好代表团来到北京。9月27日至10月10日，双方举行了3次会谈。会谈中，围绕中国称为“习惯线”，而缅甸称为“麦克马洪线”的一段北部边界，双方的主张出入很大。周恩来指出：“麦克马洪线”是不公平的，也是不合法的，我们是很不愿意承认这条线的，但是为了中缅友好，为了安定我们之间的边界，我们在中缅边界这一段愿意按照习惯线来解决。他进一步强调确定“习惯线”必须经过勘察。周恩来在原则问题上是从来不让步的，针对缅方提出的以所谓“法律依据”和按地形来确定勘察原则，他强调，这是过去的历史，只能供作参考，而不能作为谈判基础。同时，周恩来还向吴敏登表示：我们愿意等待。谈判中，周恩来事事成竹在胸，并能够提出切实中肯的意见。时任昆明军区司令员的秦基伟回忆道：“最令我惊讶不止的是，在我国和缅甸关于领土所属问题的争议上，他竟能随口说出有争议的几个村庄的名字和面积，这使我深感敬佩，深受教育。”

1958年8月，根据周恩来的提议，成立了由陈毅领导的边界委员会，继续为解决边界问题进行积极的准备。周恩来始终关心着这项工作。他叮嘱委员会的中方负责人：解决中缅边界问题，既要雷厉风行，尽快完成，又要扎扎实实，不留后患，力争一气呵成，以免出现拖而不决的局面。

虽然谈判中争论时有发生，但周恩来坚持以和平共处五项原则为指导，摆事实，讲道理，进行疏导，耐心协调双方思路，促使对方进一步考虑，赢得了缅甸朋友的尊敬和信任。双方虽然一时还没有达成一致意见，但是，中缅边界始终保持了和平稳定的局面，解决中缅边界问题的工作也始终在向前推进。

边界条约的签订

1960年1月下旬，应周恩来的邀请，缅甸国防军总参谋长兼任政府总理奈温来华继续商谈两国边界问题。1月28日，两国总理分别代表本国政府在《中华人民共和国和缅甸联邦之间的友好和互不侵犯条约》和《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于两国边界问题的协定》上签字。在后一个协定中，双方达成4项重要的意见：一是肯定未定界；二是把古浪、片马、岗房归还中国；三是对勐卯三角地区，清朝搞的“永租关系”，中国同意把这个地区移交给缅甸，缅甸政府同意把1941年线以西的班洪、班老地区划归中国；四是过去国民党正式签订的换文，中国要修改以后才能承认，然后要定界并树立界桩。6月27日，中缅边界联合委员会在仰光正式成立，中方首席代表为中国驻缅甸大使姚仲明，云南省军区副司令员丁荣昌任谈判首席顾问；缅方首席代表为昂季准将。随之，双方抽调人员组成联合勘界队伍，实地进行勘界和树立界桩的工作。中共云南省委对此高度重视，抽调地方和边防部队精兵强将参加勘察队工作。

在勘界过程中，周恩来始终关心边境地区各族群众的利益，并作了细致和周到的照顾，他明确指示：对骑线寨必须进行合理的调整，尽可能保持每个村寨的完整，分别划归给中方或缅方。对大量边民过界耕地的处理，可采取交换或补贴的办法，注意切不可伤害各族群众的利益和关系。缅方也赞同这一看法。后来，经与缅方友好协商，骑线村寨的问题得到了妥善解决。

1960年12月，中缅勘界工作人员留影

1960年10月1日，《中缅边界条约》签字仪式在北京人民大会堂隆重举行。周恩来和吴努分别在条约上签字。1961年1月4日，周恩来到缅甸出席了中缅互换边界条约批准书仪式。10月31日，中缅两国总理在北京签订了边界议定书。至此，中缅边界问题经过双方根据和平共处五项原则友好协商，互谅互让，得到全面彻底解决。中缅边界从此成为和平友好的边界。正如周恩来指出的：“这不仅使中缅边境居民能够得到安定和幸福，而且有利于中缅两国人民的和平建设和友好合作。中缅边界条约是中缅两国友好关系进一步发展的里程碑，是亚洲各国人民友好相处的光辉榜样，是亚洲各国之间解决边界问题和其他争端的良好范例。”

中缅边界问题的圆满解决，使其他邻国特别是东南亚国家受到启发和鼓舞，也沉重打击了帝国主义、殖民主义对中国的封锁政策。伴随着中缅边界问题的解决，我国先后又与尼泊尔、蒙古国、巴基斯坦、阿富汗、老挝等国经过和平谈判解决了边界问题，并开始更广泛地参与到国际事务中，为世界和平与发展作出了重要贡献。

(原文刊载于《炎黄春秋》2025年第4期)

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