在开放中保护核心利益

 

　　我们今天面临的主要矛盾，已经不是开放不够的问题，而是不善于在开放环境中自我保护的问题

　　原载：《瞭望》

 

　　文/高梁

　　这次从美国金融危机而波及全球的经济危机，鲜明地警示人们;全球化不仅意味着发展机遇，同时还存在着不确定性和巨大风险。我们要高度重视经济发展中的国家安全战略问题。

　　需要辩证地理解开放、发展和安全的关系。有一种流行的看法认为：计划经济时期封闭导致落后，是最大的不安全;开放促进了发展，所以“开放度越高越安全”。这种单线的思维显然是不符合科学发展观的。

　　“开放”是指一个自主系统与环境的互动关系，包含着机遇和风险两方面因素，系统与环境的互动必须有选择，趋利避害。

　　作为后进国家，我们必须善于利用国内国外两方面的资源。但开放归根结底是为了增强自己的国力和竞争力，是要为本国人民的最大福祉服务。今天的世界还是一个充满矛盾和不确定性的世界，我国面临的国际竞争环境相当严峻，对此各方应该有清醒的认识。

　　国家面对环境的不确定性和各种风险，须保持足够的资源、机构和能力，以保卫自己的生存、主权、发展等核心利益。其中，经济安全又涵盖金融、产业、资源与能源、粮食、环境生态等关系国计民生重大领域。

　　过分依赖外资带来经济安全隐忧

　　20年前始于广东的“沿海大循环”战略，推动了东部沿海经济的起飞。1990年代以来，各地纷纷仿效，一些地方不顾本地特点，竞相压低条件招商引资，形成了“招商引资加工出口”运动。目前出口成为拉动我国经济增长的第一需求板块，外资在其中起了重要作用。我国工业产值的30%以上用于出口，出口值的60%由外资企业完成，加工贸易占出口额50%以上。

　　截至2008年底，我国累计吸收FDI(外商直接投资)已达8500亿美元，三资企业已占工业总资产和产值的1/3以上，增速远高于国有经济。一般认为，外资在国家产业中的份额超过20%即为安全警戒线;当前，即使扣除港澳台资本，外资在国家工业中的份额也达到了这一水平。

　　天下没有免费的午餐，利用国外资本必定要以出让本国权益或未来利益作为代价，关键在于收益和成本的比较。随着FDI规模的日益扩大和向我国经济核心领域的延伸，其弊端日益显著。

　　冲击和挤占国内装备工业市场。第一个负面影响，是工业体系大量产能偏重于出口型轻纺工业和为出口、基本建设服务的资源能源工业，而装备工业市场、高技术产品等偏重进口，冲击和挤占我国装备工业市场。这是我国经济过深卷入世界市场而造成结构失衡的反映。经济结构的失衡又固化了劳资分配差距过大等深层发展机制的偏差。

　　侵蚀民族工业产权和控制权，威胁我国核心战略利益。我国部分工业行业已被外资企业主导。在39个工业行业中“三资”企业在19个行业的销售额已超过30%，其中，“其他采矿、皮革羽绒等加工、家具、文体产品、电子、仪表”六行业的销售额占50%以上的绝对优势，在服装、橡胶、塑料电器设备等重要行业的销售额也占到40%左右。(《中国工业经济统计年鉴2006》)

　　外资通过投资并购布点，在越来越多的工业分支领域，形成由外资主导的寡头竞争，如在饮料、啤酒、化妆品、肉制品、水泥行业;或垄断局面，如干电池、小五金制品行业等。

　　我国“入世”后，在“鼓励外资参与国企改革”等片面口号的鼓励下，外资在华并购的比重迅速增长，跨国公司迅速获得一个个行业的排头兵企业的控制权，像化妆品行业强生并购大宝、碳酸饮料领域可口可乐并购、肉制品行业中高盛控股双汇、水泥行业前5大企业4家被外资控(参)股，等等。

　　跨国公司还企图趁我国企“产权改革”之机，控制我国装备制造业各细分行业的排头兵企业。这些跨国公司不仅包括像卡特比勒这样的产业型公司，还包括像高盛、凯雷这样的金融大鳄。除著名的徐工并购案外，在齿轮、轴承、机床、汽轮机等重要装备和零部件领域都有类似的经历。

　　各行业现存不多的国有重点企业，是我国60年建设起来的工业体系的核心部分。这些企业的意义，远远超出账面的“资产”，而是综合国力的核心——企业管理团队、熟练技工、技术团队及核心技术、品牌等能力的集合，是行业内配套体系不可替代的部分，是行业自主创新的带头人和产业升级的战略支点。一些关键企业一旦被外资控制，就会造成全局性的损失。一些重要企业被外资控制后，还将威胁到国防科技工业建设。

　　按产业控制理论，外资和东道国对产业的控制是一种“零和博弈”。一旦某一领域的外资在东道国市场份额中占据了相对优势，则本国企业就将失去了话语权;产业安全的程度，本质上取决于两种力量的对比。

　　随着外资在华势力的增长，已经出现干扰我国经济政策制定和宏观调控的现象，如前几年若干著名跨国公司试图干扰“两税合一”等。

　　同时，外资向我国的金融、农业、零售、物流、公用设施、咨询服务等战略性、命脉性行业进行产权渗透。国内一些经济学家多年来鼓动我国全面开放金融外汇市场，近12年来连续三次重大金融和经济危机，还不足以让我们吸取教训吗?

　　阻碍自主型产业升级和技术进步。大量事实证明，所谓“外资企业带来先进技术”，所谓“以市场换技术”，越来越成为空话。随着我国经济技术实力的增长，西方对我国的技术出口采取越来越保守的态度，特别是在高技术领域对华封锁遏制政策从来没有改变过。所谓“外资带来的设备和设计越来越先进”，不过反映了某些人头脑中将“凝结在产品上的技术”和“技术能力”混为一谈的糊涂认识。满足于接受外资现成的产品设计和设备，缺乏主动吸收消化国外技术为己所用的意愿，反映了相当一部分人不思进取，单纯依赖洋人搞建设的心理，这实际上是新的思想僵化。

　　我国有的实际经济部门多年来以“市场换技术”为名，形成对外资的“技术进步功能”的过分依赖，这已经成为阻碍自主创新的思想障碍。由于国外装备和高技术产品的大量涌入和普遍不注重吸收消化再创新，本国企业科技成果产业化的空间被一再压缩，并加剧了产业控制权的旁落、利润的外流。这实际上成为国家产业结构优化升级的最大障碍。

　　“吐血引资”导致财富大量外流。改革开放初，我国人均收入仅200美元左右，实施“国际大循环”战略是符合经济规律的正确选择。但应当看到，这是处于低收入阶段不得已忍受外资盘剥的发展阶段。今天，我国人均收入已经是当年的15倍以上，低工资比较优势的潜力已经没有什么发挥潜力了。由于长期满足于依靠“人口红利”，未能注重提高企业的技术营销服务等竞争力水平，使得我们与其他各发展中国家的企业，长期处于“吐血竞争”的尴尬境地，仅能得到微薄的打工费，大部分收益则落入跨国公司之手。

　　随着全球性经济衰退，市场贸易保护主义抬头，倾销-反倾销矛盾日益尖锐，已经沉重打击了我们的出口加工业，同样也会波及上游加工业和基础工业。我国目前是世界看好的大市场和“增长亮点”，发达国家的产业资本和金融资本必然重视抢夺我国市场蛋糕，如抄股市楼市大底，趁我国大型工业企业效益下降、卷土重来实施并购等。这是资本的本性，我们不要有任何侥幸心理。

　　我们今天面临的主要矛盾，已经不是开放不够的问题，而是不善于在开放环境中自我保护的问题，是在安全形势渐趋严峻的情况下，防范意识、防范机制不足的问题。确保国家安全是经济社会发展的前提。

　　加强开放体系风险防范机制

　　首先，需要端正对外开放的指导思想。

　　贯彻科学发展观，转变经济发展方式，扭转GDP至上、把招商引资作为最优途径的思路。必须坚持独立自主，在以我为主基点上开放、扩大交流合作，注重吸收学习。

　　统筹国内发展和对外开放，提高开放水平。开放政策要服从国内经济社会发展的根本利益，以我为主，平等互利。正确理解开放、发展和安全的辩证关系，开放必须有“度”的把握，以不损害国家主权与经济社会发展的核心利益为底线，要为未来的产业升级预留空间。要警惕“特洛伊木马”式的威胁，慎防国际经济和金融风险。

　　在开放条件下搞改革，我国各高端产业都面临着西方的强势竞争，需要牢牢把握国家产业优化升级这个根本目标。骨干企业是技术自主创新的主体，国家必须保持对经济命脉、支柱性和战略性产业的持有、控制和适度支持。国企改革、金融改革和公共领域的改革，不能不加区别地“引进国外战略投资者”，应当扭转“一卖了之”、“一私就灵”等片面错误的国有企业改革思路。

　　其次，成立外商投资审查委员会，建立完善产业安全机制。

　　按照十七大报告关于“完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系”的精神，建议在开放程度不断提高的今天，着力加强外资审查机制。

　　我国已经出台了《反垄断法》，商务部等六部门发布了《关于外国投资者并购境内企业的规定》。但《反垄断法》仅涉及限制外资在华垄断，未涉及与外资有关的安全问题。六部门规定有待进一步完善。

　　建议国家尽快着手制定较高定位的“外资法”。

　　可参照发达国家办法，建立包括外交、国防、安全、商贸、工信、金融等部门参与的“外商投资审查委员会”，建立对FDI和外资并购的国家安全审查监督机制，根据我国情况制定细则，并辅以制度化的舆论监督;

　　审查的重点放在“涉及国民经济命脉的行业和关键领域内”，包括：国防敏感部门，如重点装备企业和战略性高科技企业;关系国计民生的基础产业或行业，包括矿产、公用设施、物流、农业等;各行业排头兵企业，衡量标准包括市场份额、技术领先性、品牌重要性等。

　　对外商投资进行背景审查，比如是否由外国政府控制、对投资可能造成对本国市场的控制或垄断、对本国环境生态或居民健康可能的危害、对过去不符合上述精神的有关法规、文件予以修正或撤销;

　　参照俄罗斯的办法，开列禁止出售的国家战略性企业名录，并将这些企业改制的权力上收;

　　责成相关部门建立外资总量预警和产业预警信息系统。

　　再有，改善政府部门运作机制。

　　扭转片面的“市场换技术”、招商引资偏好。建议明令取消政府考核指标中的“招商引资”内容，纠正某些地方将招商任务指标硬性分解到各机构的错误做法。□

　　(作者为国家发改委经济体制与管理研究所研究员)

　　各国对外资的安全管理机制值得借鉴

　　任何主权国家对外国人和外国资本的准入，都不可能实行完全的开放。发达国家总是要求别国尽量向自己开放市场，而对外国资本进入本国的敏感行业实行最严格的控制。

　　在西欧各国，工业中外资比重不超过15%，在银行业中的外资比重不超过13%。只有阿根廷和若干东欧国家，国企私有化是彻底向外资开放的，其丧失经济主权的严重后果已明摆在世人面前。

　　美国是一些人心目中改革的“模板”，而美国在各敏感领域对外资准入实行严格的安全审查，其审查机制之严密，世界罕见。“美国不应在吸引外资的同时付出国家安全受损的代价”，这是美国政府的一贯理念。

　　1975年，美国外国投资委员会(CFIUS)成立，该委由12个政府部门(后增到15个)组成，包括财政、外交、商务、国防、司法、情报、科技等所有重要部门，由财政部长担任主席。1988年的《综合贸易和竞争法》赋予CFIUS执行721条款的责任，对FDI进行国家安全审查，由总统最后裁决。

　　经过《2007年外国投资与国家安全法案》修改后的721条款，规定美国总统可对“被监管的交易”进行国家安全审查的程序，这些交易包括可能“导致针对在美国从事洲际商务的人实施来自外国的控制”的合并、收购与托管接管。总统授权CFIUS进行此类审查。由此，CFIUS从“奉命行事”机构升格为具有法律地位和行动能力的高层监督机构。

　　来美并购的外企可自愿向CFIUS申报，但如果CFIUS的任一成员对此并购案提出异议，就必须进行为期90天的审查，所并购企业任何时候都可能遭遇审查。先由CFIUS各成员机构审查30天，如果一致通过即放行，但只要一个成员有异议，就要进行45天的补充调查，然后由CFIUS报总统，由总统在15天内裁决是否放行。

　　721条款只给出审查的原则性标准，预留了很大伸缩空间。如：对国防工业能力的影响、外人的控制、向敌对国转让技术或影响本国技术领先地位的可能，等等。此后20年，审查范围逐渐扩大，标准逐渐严格。

　　1992年起，凡有意并购接管控股美国企业的“外国国有实体”，必须经过国家安全审查。

　　1993年，《国防授权法案》，要求总统向国会报告外资委各项审查的结果。并加强了对CFIUS成员责任心的监督，要求总统向国会汇报裁决情况。

　　2001年“9·11”后，美国对外国投资审查范围扩大，标准提高，时间延长，“防止公共服务和公共利益活动被外资控制”;禁止有外国政府背景的企业来并购;对“国家安全”的解释延伸到“本国重要基础设施”，包括对农业及食品、水、公共卫生、突发事件服务产业、通讯、能源、交通运输、银行及金融、化工/危险材料行业、邮政、航运、信息技术等。

　　具体而言，禁止类，包括国内航空运输、核能生产和利用、国内航运;严格限制类，包括电信、广播等;对等投资原则类，包括油气管道、铁路、采掘行业等;特殊限制类，包括土地及不动产、水电、沿海和内河航运。

　　2007年美国通过《外国投资与国家安全法案》后，对外资并购审查规定，又增加了所在国“核扩散、反恐、技术转移等记录”，以及对就业影响等内容。

　　2006年，迪拜某公司收购了几个美国港口，CFIUS随即规定，有安全隐患的外资并购案，要对外企处以数千万美元的罚款。逼得迪拜公司赶紧将所购港口出手走人。我国前几年的中海油购优尼科、海尔购泰克、华为购3COM等案流产，都是CFIUS在起作用。

　　在美国和西方各国对外资并购加紧限制的同时，西方资本在中国的并购也掀起了高潮，美国凯雷并购徐工案引起国内舆论强烈反对，美国一高官竟专程来华游说，国内一些人士还出来帮腔。两者对比，何其鲜明。

　　其他国家也都出于安全理由，不同程度地对FDI实行准入限制。

　　俄罗斯经过90年代国企大拍卖后，2004年，普京签发总统令，公布了禁止私有化的1063家国有企业(股份公司)名单，包括油气、铁路、电力、军工类大企业。

　　印度自称其外资政策“最透明开放”，对多数FDI不需审批。但禁止外资进入国防、零售、铁路，限制进入电视播放、平面媒体、房地产、通讯服务等。外资申请需经17个部门批准，内政部对存在安全隐患的FDI案可以一票否决。□

　　(文/高梁)