浅议我国的经济计划（规划）管理问题

高梁

摘要：我国计划与规划工作严重滞后于社会主义市场经济的发展：体系紊乱，种类过多，缺乏评估，计划指标无约束力，部门间缺乏协调。应取消过多过滥的规划，提高规划的可操作性和针对性，尤其应加强国土规划，增加土地和环保硬性指标。
 
一、计划(规划)在过去及当前经济运行中的作用
 
新中国前30年实行的传统计划经济，保证了国家在一穷二白的基础上迅速建立起自己的工业体系雏形。不过从长期看，管得过细过死的计划体制不可避免地导致经济管理的僵化，难以为继。计划体制改革是整体的经济体制改革的重头戏，基本目标是用指导性计划取代指令性计划，用经济杠杆取代行政命令。
到1990年代中期，国有企业的“产供销人财物、价格、投资”等项内容已完全放开，基本形成了多种所有制平等竞争的格局。原有的各工业、流通等经济管理部门或取消(如原物资部和多数工业部)，或大幅度转变职能。“条条”管理权力大幅度削减，“诸侯”对地方经济发展的规划和决策权日渐膨胀。随着地方政府和企业多元决策局面的形成，指令性计划的取消，原有的国家计划部门的职能也有很大转变，原来具有行政效力的计划变成了指导性的“规划”，原国家“计委”也改成“发展改革委员会”。
经过30年改革，传统的计划经济体制已不复存在，社会主义市场经济体制已基本形成。目前，国家“规划”部门仍被赋予若干的宏观经济管理基本职能。主要有：
制定国家经济社会发展规划(1 5年中长期规划，5年规划)，协调各部门、地区的规划；制定宏观经济政策(宏观调控)、产业发展政策、社会发展政策和对外经济政策等，并协同有关部门贯彻执行；参与诸如抢险救灾等国家重大动员事项的领导协调工作。
上述职能一般没有行政约束力，政策目标要通过税收、利率及信贷计划、汇率及财政开支计划体现，或协调其他职能部门具体实施。在我国目前的情况下，单用利率来调节“银根”是不够的，通常要辅以“信贷规模”这一调控手段，实际上也就是在一定程度上保留了信贷计划这一宏观调控手段。
在发改委权限内，仍然保留的具有行政效力的管理内容主要是两块：一是对少数基础产品或服务的价格的管理(如油气、电、基础运价)；二是投资项目的管理(对不同级别的投资项目进行核准或备案)。前者牵涉到国计民生和价格水平的基本稳定问题；后者即投资的“核准关卡”之所以保留，是基于各地方和部门的“投资饥渴”的客观现实。对投资规模的管理，是维护宏观平衡的基本手段。有人批评职能部门舍不得放权，“投资体制改革将审批制改为核准制，等于没改”。但我国多年来经济波动的事实说明，对项目和信贷“盘子”的管理实属必要。这主要是由我国处于高速发展阶段这一特点决定的。
 
二、目前计划(规划)工作存在的问题
 
当前，就计划(规划)工作本身来看，形式主义的问题比较突出。
规划体系紊乱，数量过多。经济发展总体、城乡建设、土地利用、矿产、能源、工业、外贸、环保、教育、医疗，等等，的确都需要做规划。但是各部门在编制规划中各自为政、缺乏协调，衔接不紧密，内容交叉、甚至相互打架。
省、市规划常常模仿上级规划，八股盛行，指标的确定缺乏可靠依据，可操作性不强。县、城区规划其实将上级规划指标分解执行即可，但也要照猫画虎规划一番，劳民伤财。
结果，五年一次的作业交卷，“规划规划，墙上一挂”，很少被完整贯彻，也很少对规划的实施进行认真的评估(有的在中期“两会”上作汇报)。实际上，各地方有关部门看重的只是规划中的“项目”。项目决定了工业增长速度，决定了城市建设，决定了GDP的增长。
就规划与实际经济运行绩效的关系看，主要存在如下问题：
一是若干重要指标与现实经济脱节，几成虚设。如“十一五”规划预期GDP年增7.5％，实际上2003～2007年每年都达到10％以上。这一方面可以解释为规划缺乏对经济增长潜力的足够估计，另一方面则是省市规划自行对增长率指标加码，相互攀比，不惜血本拼命招商引资或搞房地产，实际上是为未来的发展埋下了隐患。与规划类似，本就不多的产业政策，其实施结果也是如此。
二是部门间协调困难。由于国家的宏观调控职能和行业管理职能被弱化，产业和部门间协调困难，给全局造成许多不应有的重大损失。典型的如近年来煤电价格协调。在对外经济领域中这一缺陷也是危害不浅。我国虽是世界第一产钢大国，但各大钢铁企业却缺乏协调行动，以至于面对国外铁矿石供应商一而再再而三的无理提价要求束手无策。我国具有战略性的稀土资源储量占全世界80％，但近20年来全国冒出上千家私营矿点和数百家初级分离加工企业，产能和产量远超全球需求量，各地无序开采加工，甚至和外商分头私下合作，竞相压价出口。国家有关部门几次试图整合稀土行业，成效甚微。上述现象几乎在所有竞争性领域中都有表现。
 
三、社会主义市场经济中计划(规划)应有的作用和范围
 
计划和市场各自有其适用的领域。邓小平讲“社会主义有市场，资本主义有计划”，是说明计划和市场都是促进资源合理配置的手段，两者各有适用和“失灵”的领域。高度复杂的工业和信息时代。没有政府对经济活动的管理是不可想象的，除极端的自由主义者之外，这已是各国经济界的共识。按照西方经济学的眼光，“市场失灵”的领域就是政府应该发挥作用的领域，具体至少包括以下内容。
从经济资源配置的角度看：一是具有绝对的稀缺性约束领域(如土地)、重要资源(如石油)以及具有自然垄断性的行业(如铁路、电网和固定电话网)等关系国计民生的领域；二是公共产品领域，如环境生态保护、医疗、教育等(以上两项，一般具有显著“外部性”或公益性，不应任由私人垄断性占有和市场配置)；三是针对市场周期性波动，国家必须执行的宏观调控职能；四是具有战略意义的重要产业，以及对产业发展至关重要的科学技术发展。对最后一项，一般情况下，私人企业没有足够的信息(见识)或能力进行长期投入，必须由国家支持或亲自操作，这对于后发国家——处于追赶发达的“爬坡”阶段——更显必要。
从社会公正的角度看：遏制贫富差距的扩大，建立社会保障体系和社会救助，协调区域之间、城乡之间的发展，等等。
我的理解，社会主义的本质，社会主义市场经济和资本主义市场经济的根本区别，在于作为全社会利益的代表的政府要做到：一是遵循社会化大生产的规律，加强宏观运行管理和战略性管理，以校正微观活动的近视减少其浪费，更有效地配置资源；二是注重社会公平目标，遏制直至消除资本对劳动的剥削，这是社会主义市场经济的前提，必须明确。
以上是就一般意义而言。我国作为发展中大国，更应该强调政府的计划(规划)管理。其中特别需要注意以下领域。
一是产业结构调整升级战略问题。产业调整、逐步自主发展高新技术产业，对国家长期发展至关重要。但是在市场经济和开放条件下，在西方国家和跨国公司强大的技术优势和全球分工经营网络的竞争优势面前，在跨国公司对我国国内市场无孔不入的渗透面前，我国新兴的战略性高技术产业十分被动。现在往往缺乏统一的、全局性的、行业级的战略安排，部门利益分散化导致系统集成能力降低，社会主义集中力量办大事的优势难以发挥，甚至片面强调借助外资，对国外技术依赖不断加深。在这一领域，必须更多地强调国家的适度保护和支持。
二是宏观意义的社会公平问题。我国地域广大，又处于工业化城镇化的中间进程，地区之间、城乡之间、贫富之间的差距还在不断扩大，就业问题突出。必须在国家层面，采取综合措施主持再分配，兼顾公平和效率。
三是国家对稀缺资源的管理问题。我国国情的突出特点是人多地少、人均资源紧缺。资源越紧缺，就越是资本追逐获利的对象，放任市场决定其归属和用途，结果必然是为少数人垄断。比如耕地资源，必须由政府实行最严格的管理。
 
四、如何正确履行计划(规划)职能
 
首先要扭转“妖魔化”计划和神化市场的片面认识。我国经济生活中，在绝大多数可竞争的领域已经相当开放了。当前最突出的问题不是“市场作用发挥不够”，而是过分赞美市场作用。过分赞美地方(块块原则)。过分贬抑政府一部门一计划作用。一些学者往往不加区别地将国家经济管理部门的各项举措看作“管卡压”、“寻租”或“行政垄断”等。当然，我国还处在体制转轨和完善阶段，对政府管理中的官僚主义、错位越位以及腐败问题，应保持高度警惕。但是，社会是复杂的，必须认识到，政府干预及计划管理和市场一样，也是配置资源的一种重要方式，在很多领域具有不可替代的作用。不注意区分具体领域的特点，不考虑我国的现实情况，一根筋地把“小政府大社会”进行到底，就不是实事求是。
基于我国目前所处的发展阶段，需要进一步理顺规划体系，以经济社会综合性规划为主体，加强不同规划之间的功能分工和相互衔接，避免交叉重合、相互矛盾。应取消过多过滥的规划，提高规划的可操作性和针对性，尤其有必要加强国土规划的编制工作，实现经济社会发展规划和空间规划之间的衔接。
要提高规划的权威性和约束力，使之得以切实贯彻。目前，宏观经济社会发展指标多数是预测性或指导性的，硬性约束手段不多。在前述的“项目核准”之外，还应有两块最具有硬性约束的计划管理指标，即使对“项目核准”也具有“一票否决”的权力：
一是土地管理(耕地保护、城市建设用地增加的指标管理)。
二是环境评估。就环境指标来说，不仅具有对新项目的监测功能，而且对地区经济社会发展具有重要的指导和约束作用。如单位GDP能耗、水耗、污染物排放、温室气体排放以及森林植被保护等资源生态环境指标。
这两项硬约束指标紧扣国情和目前存在的突出问题，对抑制高消耗、高污染型工业的过度投资，淘汰落后产能，调整优化工业结构，作用重大。对全面的经济社会宏观调控也有很重要的意义。
我建议，国家经济发展规划，应该注重突出产业政策的指导。推进产业升级、发展新兴高新技术产业，要重建产业组织，加强行业管理，注重产业政策与科技创新政策的衔接，以使国家产业调整升级的规划得以推行。要统筹考虑经济和科技体制改革，将建设以企业为主体、产学研相结合的创新体系作为国有企业改革和完善行业管理的重要目标。要将国家重大科技工程项目的安排、工程成果的产业化和产业结构调整升级的规划统筹考虑。这是在全球化条件下，争夺国家竞争优势的最重要途径。

原载：《绿叶》

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