房地产调控的历史覆辙

（发表于《南风窗》2008年第5期财经版）

曹建海

摘要：回顾起来，359号文和452号文的文件内容和精神，并没有超出121号文，新的文件甚至可以说是2007版的121号文。只不过，时间被拖后了将近4年半！其间，中国土地资源、国民经济和人民生活等已经遭受到的重大损害，已没有机会回到从前一一消除。

特别说明：文中的红字为南风窗财经编辑郭凯贡献，使整文显现文字之透力。

2003年，在 “非典”后促进经济增长为“第一要务”的宗旨以及房地产开发商联合反对宏观调控的共同作用下，由建设部起草的国务院18号文件逆转了旨在调控房地产投资过热的央行121号文件，2004年，中国悄悄揭幕了后来震撼全球的房价连年大幅上涨的火爆局面。

直到 2007年末、2008年初，在以信贷紧缩、打击囤地为核心的调控政策下，全国城市房价的疯狂上涨终于出现了缓和的趋势，一些城市房价开始出现较大幅度的回调。然而，最近一种要求放松调控的声音又开始出现。这种以南方雪灾、出口减少等可能影响 经济发展的呼声，几乎复制了2003年各方面的大争论，房地产调控再次面临流产的危险。

初显成效的调控面临挑战

2008年1月7日，国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》（3号文），提出对 闲置土地征缴增值地价甚至无偿收回等措施，以打击房地产开发商长期以来靠囤地牟利的模式。这个政策连同年前央行与银监会联合下发的《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（ 359号文），以及后来的《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》（452号文），共同构成了有效的房地产宏观调控的政策体系。

在深圳、广州等大城市，2007年底房价开始明显回调。作为房地产炒作的重要推手，近年来蓬勃发展的房地产中介行业，由于缺乏成交量的支持，频现破产倒闭的消息。联系中国大中城市房价相对居民家庭收入普遍高估3-5倍的事实，房价回落、成交量锐减、中介倒闭等事件的集中爆发，开始支持中国房地产市场出现“反转”或“拐点”的判断。

鉴于市场规律和宏观调控的双重作用驱动房市反转的态势越来越明晰，2008年以来，一些声称担忧房价回落产生连锁反应、从而主张国家放松对于房地产市场的宏观调控的声音，越来越大。

今年以来，建设部党组书记、副部长姜伟新，就在多个场合表示坚决贯彻落实国务院关于宏观调控的各项部署，抑制房价过快上涨，调控总原则是“既要防止房价过高过快上涨，也要防止过快过猛下降。”引起了业内关于房地产调控可能松动的猜测。

“两防”的说法看似平衡，但在当前房价高企、严重脱离居民家庭收入水平的情况下，强调“两防”特别是防止房价过快过猛下降，实际上是在人为压缩人们对未来房价下跌空间的预期，它的结果是将导致房价逆调控持续暴涨趋势，颠覆刚有起色的宏观调控作用，让房地产和其他和房地产有关的产业,互相捆绑，越陷越深。

最新的情况是，今年新春的 中国南方低温雨雪冰冻灾害，造成了1111亿元直接经济损失；与此同时，美国次债危机引起的美国经济衰退已经不可避免。一些人士迅速将这些现象与与中国房价相联系，要求放松调控，力促房价的“稳定”，也就是说，要求中国房价持续在目前的畸高高位上。

是“头痛医头、脚痛医脚”，还是痛下决心、严厉调控，政策到底落在哪里，将不失去民心基础，是对中央决策层智慧的重大考验。而这也不是中国的宏观智慧第一次面临挑战。几届政府的政策和执政历史已经能够清晰的解答，现在应该怎样取舍。

轮回中的地产政策

温故而知新。中国对房地产的宏观调控，最早可以追溯到1992年邓小平“南巡讲话”之后，出现在海口、北海、惠州等地的房地产过热。鉴于当时金融秩序混乱、通货膨胀严重等宏观经济运行的矛盾和问题，中央和国务院1993年6月果断出台了《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》（6号文），从紧缩银根、收回炒作土地等方面严格整顿国内房地产秩序，迅速摧毁了这些地区的房地产泡沫。如今，北海、海口等广袤土地上的烂尾楼，仍在见证着十几年前的那场房地产和摧毁土地的灾难。

时光飞快地掠过整个20世纪到了2003年，也就是中国房地产市场发展至为关键的一年。房改释放了大量的市场需求，拉动房地产投资迅猛发展。但是，不少地区出现房地产投资增幅过高、商品房空置面积增加、房价上涨过快以及住房供给结构失衡等问题；部分地区商业银行放松信贷条件，导致房地产投资的过热倾向。基于这一严肃判断，央行2003年6月13日发布了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（121号文件），对商业银行的开发商开发贷款、土地储备贷款、个人住房贷款等7个方面作了规范。

然而，由于认识上的局限性，当时的国务院没有能够总揽全局，全面把握房地产问题。在遭到来自房地产开发商的激烈抗议之后，国务院于2003年8月12日颁发了由建设部起草的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（18号文），建设部部长汪光焘称之为“指导当前和今后一段时期我国房地产市场发展的纲领性文件”。

基于一个全新的判断，18号文将房地产业定性为“促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展”，“已经成为国民经济的支柱产业”。这在房地产开发商当中，引起了一片欢呼，称“中国房地产将迎来新的春天”。

更让房地产开发商们振奋的，是18号文把经济适用房由“住房供应主体”，修改成了“具有保障性质的政策性商品住房”。由此，经济适用房在各大中城市趋于消失，开发商基本上掌握了城镇房地产的全部供给，几乎全部的城镇居民被迫直接面对由房地产开发商主导的、代表经典资本嗜血理论的房地产行业。由此不久，房地产暴利与大多数人买不起房，就开始成为频频困扰中国最广大公众人群甚至中央领导的大事。

2006年5月17日，国务院《关于促进房地产业健康发展的六点意见》（简称“国六条”），再次强调“房地产业是我国新的发展阶段的一个重要支柱产业”。

面对汹涌骇人的房价势头，直到2007年3月5日的《政府工作报告》，政策才开始淡化房地产“支柱产业”的提法，在房地产开发商构成房地产业主体的情况下,国务院强调“必须促进房地产业持续健康发展”。但在 平衡市场供求的思路上, 之后具体的 中央调控房地产的基本思路，还是单方面依靠强化住房供给管理：一方面要求开发商调整住宅户型结构，增加小户型住房供给；另一方面，提出增加以廉租房为主体的，包括经济适用房、限价房、小户型普通商品房等在内的住房供给。

虽然廉租房和经济适用房是满足住房需求、平抑房价的重要手段，但是由于受到地方政府和房地产开发商的抵制，该住房建设投资所占比例一直微不足道。相对而言，坚持调整住房户型结构增加供给以控制房价，一直是建设部的核心政策，但这个政策缺乏经济理论基础的支持。它忽略了土地价格变动对房价变动的决定作用。仅靠扩大不同户型住房供给，甚至是靠扩大高地价基础的住房供给，根本不能平抑房价，更不能限制已经失控的房地产投机活动。

直到2007年9月29日，央行与银监会联合下发《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（359号文），12月11日又下发了《补充通知》（452号文），高烧不退的全国房地产市场从开发到消费过程中的投机热，才开始出现了逆转的迹象。根据央行和银监会的精神，各商业银行应以家庭为单位执行第二套房贷政策，严格个人住房贷款、房地产开发贷款管理和规范土地储备贷款管理。这个文件的执行，立刻引发了许多城市大面积的“退房潮”,导致包括北京、深圳等大城市房地产中介大量关闭门店，成为全国楼市投机大降温的重要信号。

回顾起来，359号文和452号文的文件内容和精神，并没有超出121号文，新的文件甚至可以说是2007版的121号文。只不过，时间被拖后了将近4年半！其间，中国土地资源、国民经济和人民生活等已经遭受到的重大损害，已没有机会回到从前一一消除。

而与1993年6号文件中的“紧缩银根、收回炒作土地”等方面的手段相比，2008年的3号文件提出的“严格执行闲置土地处置政策”，连同上面的359号文和452号文，不过是一个“温和版”的6号文件而已。（重点句）

历史经过一个轮回，又接近回到了原来的起点。现在看来，中央对畸形房地产业带来危害的认识，还没有达不到1993年的深度，还在对房地产业对实体经济的作用，寄予“厚望”。国家调控房地产的政策，虽然由《国六条》后的“越调越涨”的错乱，开始趋向正常和有理性，但仍难免给人以“头痛医头，脚痛医脚”的“救火队员”的感觉，缺乏把握全局的战略思考。

就是在这个时候，仍然在建设主管部门高层出现了要求松动调控的声音，是要在几年内，把历史推向海口、北海的旧日车辙？

对土地公有制的否定

总结过去中国房地产调控的教训，有诸多关系国运民生的根本性问题需要深刻反思。

第一个教训就是忽略了中国推进房地产市场化所面临的不同于其他国家的土地所有制条件。当前我们推进的房地产市场化，实际上是以否定城乡居民在公有制土地中的基本财产权利为前提的，是既得利益集团借助经济强权进行财富掠夺、牟取暴利一个过程。

二是在经济所有制结构多元化的情况下，计划经济时期国家征用农民集体土地的政策是否仍然适用？不同于过去的城市用地单位的国家所有制单位性质，现在住房用地的主体是由私人占 90%比例的房地产开发商构成的，如果仍然照搬适用于计划经济时期的“土地征用”制度，就有可能造成以开发商为主体的私人经济对农民集体经济的财产侵害。在经济主体所有制多元化的土地制度下，一些地方政府为获得土地收益，不惜沦为房地产开发商获得土地的“帮凶”，成为土地交易的“掮客”。

三是只强调房地产业的企业创利功能，忽视了由此给社会民生基础带来的危害。政策通过禁止政府机构建房、企业和民众自主建房等可能成为开发商竞争对手的手段，对盈利性、暴利性的房地产开发业在土地获得、房屋拆迁、信贷、预售等方面的无条件扶持，成为共和国建国以来从未有过的、最强有力的产业强权和特殊人口集团政策，这也决定了它走向反面后果最严重的经济政策的客观结果。

四是轻视了房地产投机暴利链条上集团力量。目前，某些地方政府机构、房地产开发商、炒楼机构和个人，甚至商业银行，形成了极度强势的垄断房屋流通环节的产业链，他们相互勾结，籍此获得巨额暴富，而且在很大程度上驾驭着中央的政策，变决策机构为这些少数人口的变相小共和政府。

五是金融市场的结构性缺陷和与之相关联的管理失控。 房地产调控不能局限于需求或供给的单边，而应综合各种信息，在总揽全局的基础上实施对房地产各个环节的调节。特别是在金融信贷管理上，目前的金融机构在自身承担的最终风险和积极助涨房地产泡沫从而个人套现的获利机会不匹配情况下，信贷风险管理失控。只有严格执行房贷审批和贷款管理制度，抑制由于银行业信贷制度失控带来的房市泡沫因素，才可能减少未来房市泡沫破裂引发的大规模不良信贷资产。

六是对高房价、高地价对社会经济结构和社会价值体系的重大危害毫无防备。房地产的过度扩张，不仅危害到耕地保护，极度拉动了粮食生产的相对成本，也挤压了其他产业以及教育、科技的发展空间。不仅如此，高房价也打破了社会正常的价值体系，严重颠覆了人们对于投机是非的评判标准。

与2003年相隔五年之后的2008年，政府机构再次换届，对国运民生，这又是一个历史性的关键年。 如果这一年，中央把握全局、统筹兼顾，把房地产发展引导到人人享有发展成果的基本价值模式上来，则中国的房地产业和住房民生，就仍然都有机会。

（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员）

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