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李昌平:集中查处土地“以租代征”违宪


对土地“以租代征”需建设性应对


李昌平

集中查处“以租代征”除多收一些罚款外,不能解决任何问题,也不能阻挡“以租代征”的大势所趋;坏处倒是不少。

    据报道,土地“以租代征”在全国各地不同程度地蔓延,而国土资源部耕地保护司负责人透露,将对2005年1月1日以来的“以租代征”问题进行集中查处。
    看了这则消息,既高兴又忧心。高兴是因为“以租代征”于国、于民都有利,终于蔓延开来;忧心的是担心国土资源部“顶碓窝子唱戏”。

土地“以租代征”何以蔓延

    对于土地“以租代征”蔓延的原因,国土资源部耕地保护司负责人认为:从地方政府的角度看,默许“以租代征”是解决用地矛盾、经济发展的一种有效方式和重要途径;对企业而言,可以绕过农用地转用计划指标限制,不需办理用地审批手续,快捷便利取得建设项目用地;对农民而言,土地“以租代征”收益比种地多出很多,还保持土地所有权不变。据国家土地监察北京局问卷调查发现,73%的农民愿意“以租代征”。这就是说,土地“以租代征”,地方政府、企业和农民都说好!

“以租代征”合法合理

    我国宪法规定,农村土地属于农民集体所有。所有者出租自己所有的土地,是符合《不动产租赁法》的,也是符合《民法通则》的,更是符合《物权法》的。不仅合法,而且合理。所有者处置自己的所有物,这是勿庸置疑的天理,三岁小孩都懂得的道理。
    对“征用”农民土地,《宪法》是有严格规定的,《宪法》第十条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。可以肯定的是,绝大多数的征地,不是为了公共利益,而是为了工商业“征用”农民的土地,这显然是违反《宪法》的行为。退一万步说,即使政府有权征用农民的土地,为什么只补偿30年的承包收益,而不是70年、100年、200年或更长呢?《宪法》规定的“土地农民集体所有”是永久所有权,不是30年!政府这明明是在公开“违宪强征”。《宪法》第五条规定:一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体……一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。

“土地征用制度”弊大利少

    最近20年来,因为土地征用,失地农民超过了4000万,由此引发的群体性事件越来越频繁,上访队伍越来越长,。不仅如此,每年有大批干部经不住征地暴利的诱惑,前仆后继地倒在了征地战场上;农民收入和福利同非洲接轨,房地产价格同美国接轨;经济战车被房地产商绑架,宏观调控屡战屡败……中国经济、政治、社会诸多方面潜伏着危机,都与这个违反《宪法》的“征地制度”高度相关。
    征地制度违宪,违宪主体必然是政府,政府也必然是最大的受害者。
    全国各地,几乎所有的违法征地案件都有地方政府的参与和庇护。在所有的违法征地中,地方政府往往不是主谋就是“帮凶”。一个征地制度,几乎要将所有的地方政府置于知法犯法、执法犯法、屡教不改的“老大”的地位。这实在不值得!

集中查处“以租代征”乃下下策

    国土资源部依据“土地征用制度”,集中查处“以租代征”,违背《宪法》、《民法通则》、《物权法》,与《租赁法》冲突,因此法理依据不足。这样的集中查处除多收一些罚款外,不能解决任何问题,也不能阻挡“以租代征”之大势所趋;坏处倒是不少:既增加了中央政府和地方政府之间的矛盾;也影响了经济发展;更得罪了广大农民。这样的集中查处实在是“不得人心”,不利于建设和谐社会。

借“以租代征”完善土地制度

    既然土地“以租代征”合理合法,对政府、企业和农民都有利,并且已经蔓延,面对这样的态势,建议不要简单“集中查处”了之,应该建设性应对。
    建设性应对要两手抓,一手是规范“以租代征”;另一手是修改《土地管理法》,废除“征地制度”。两手抓应该坚持四个原则,一是保障公益用地;二是保护农民利益;三是建立依法平等公平交易规则;四是土地增值要依法纳税,全民共享。
    在党中央科学发展观的指导下,笔者“偷学”了一套土地制度,用这“偷学”来的土地制度代替现存的“土地征地制度”,相信中国经济不仅可以继续高速增长,还可以实现科学发展、和谐发展,政府照样可以大有作为。这套土地制度的核心有两点,即:一是同地同权,同样的地(农地或非农地),不管是个人所有、集体所有,还是国家所有,不同主体都具有同等的土地权益;二是土地的处置权属于土地的所有者。
    这套土地制度由三部分组成:
    第一部分:农地农用制度。属于在册的基本农田、林地、草地、水面等土地,必须遵守农地农用原则,只许依法在农民之间交易,村庄内部转让优先。非农民不许购买农地,更不许购买农地擅自改变用途或闲置。农民之间交易农地不征税。
    第二部分:“农转非”制度。随着城市化和工业化的发展,必然需要土地“农转非”。土地“农转非”要依据有法效的发展规划有序进行。按照规划“农转非”的土地,农地所有者和政府各得一半。如某块农地10亩,规划在2008年8月“农转非”,到2008年8月时,这块地即为非农用地了,政府无偿获得5亩,土地的原主人失去10亩农地而获得5亩非农地。政府无偿获得的5亩非农地,只能用于城市道路、公园、学校、医院、养老院和廉租屋等公益事业;农民得到的5亩非农地,由农民自主处置,或开发或出售或闲置都可以。商人需要非农地,在土地市场上购买好了,不需要找政府。
    第三部分:“非农用地”交易制度。已经“农转非”的土地,由土地所有者自主处置,出售给开发商或自己开发都可以,但所得的增值收益必须依法纳税,按照累进税率计征,增值越多,缴税就越多。土地增值所征税收,归全民享有,用于增进全民福利。“农转非”的土地,所有者也可以选择闲置,但必须缴纳土地闲置税,闲置时间越长,税率越高。
    笔者“偷学”的土地制度,相对现在的土地制度主要有四大好处:
    第一,可以轻松化解已经蔓延的“以租代征”危机。对于已经发生的“以租代征”,该提(50%)公益用地的,政府照提不误;该征税的,政府照征不误;至于节约土地,相信土地租赁(或买卖)双方,都会比过去更加珍惜土地,根本用不着政府再强制保护土地。土地所有者一定比政府更珍惜自己所有的土地。
    第二,城市发展所需要的公益用地和增进民众福利所需要的财政收入,一点也不会比过去少,或许更多。既可以保持城市化和经济发展速度,又不会有失地农民问题,可以保障农民比过去生活得更好,还可以土地增值税奠定全民共享发展成果的制度基础,有利建设和谐社会。
    第三,政府在城市建设和经济发展上比过去更有作为了,但政府不必再当“老大”了,政府变成了“裁判员”和法律的守卫者。有利建设法治国家和政府阳光行政。
    第四,这套制度简单明了,与土地相关的各方利益都得到了兼顾,不会再有“强买强卖”,完全按照市场规则自主自由交易,依法各得其所。有利建设市场经济体制和发展市场经济,无数政府官员也可以免于“征地腐败”之害。
    据说这套土地制度是全世界公认的好制度,特别适用于人多地少的发展中国家。希望政府能主动废弃“不文明”的强制征地制度,采纳笔者推荐的文明用地制度。
    (作者单位:河北大学中国乡村建设研究中心)

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责任编辑:RC 更新时间:2013-05-02 关键字:土地  

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