红色文化网

当前位置:首页 -> 文章中心 -> 理论园地 ->

三农

收藏 | 打印-复制 | | | 献花

慎重稳妥推进农村改革——十八届三中全会决议涉农条款解读

时间:2013-12-12 08:30:53   来源:三农中国   作者:贺雪峰    点击:

  报告摘要:

  本报告是对十八届三中全会决议涉农条款的解读,主要解读了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第11条、20条、21条、23条。报告从农村是中国现代化的稳定器与蓄水池的角度,对决议涉农条款进行了认真细致、逐字逐句的解读,提出了与目前国内政策部门主流意见相当不同的看法。

  报告认为,全面深化改革是当前一个时期的重要任务,但就农村来讲,在仍有接近7亿农村留守人口、其中近3亿农业劳动力的情况下,如何保障农民获取农业收入与农业就业等基本权利,保持农村社会的稳定,保留进城失败农民的退路,从底线和基本人权角度考虑中国“三农”问题,就尤其需要在农业政策上冷静决策。

  报告认为,改革开放以来,以家庭承包制为基础的现行农村基本经营制度仍然具有极大活力,不应贸然通过国家政策和财政支持推动土地流转、搞规模经营。要让两亿多户小农仍然可以从农业中获取收入与就业,让农民有归宿和退路。包括无法在城市体面安居农民工在内的9亿农民有退路,中华民族才有出路!

  报告认为,承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房都是在村生产和生活的农民进行生产和生活的基本条件,是不能够失去、一旦失去将无法再继续在村庄生产和生活下去的基本保障。对于依然要在村庄进行农业生产的农户来讲,承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房不可交易,也就不能成为所谓财产权。

  报告认为,现行土地制度安排有巨大优越性,其核心是做到了“涨价归公、地利共享”,中国土地制度安排是新民主主义革命和社会主义改造的成果,是消灭了土地私有制和土地食利者阶层的制度,是中国取得举世瞩目经济发展奇迹的关键。

  报告认为,当前中国体制性城乡二元结构限制了强势资本下乡和保护了农民基本生存权利,使中国进城失败的农民仍然可以返回农村的家乡。这个意义上,正是中国体制性城乡二元结构使中国城市没有出现严重的城市内二元结构,或中国城乡二元结构消解了城市内二元结构。

  报告最后认为,从当前中国国情来看,城市是中国现代化的发展极,农村是中国现代化的稳定器,城市全面深化改革与农村保持相对稳定是相反相承、相互补充、相互支持的关系。我们不能为了改革而改革,有时候,不改才是最大智慧。报告认为,现行农村基本制度正是中国过去30年保持了“发展中的稳定”的秘密,也是未来30年中国走出中等收入陷阱的最大制度红利。

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,是一个重要文献。改革30多年,中国由低收入国家步入到了中等收入国家,在未来20~30年能否走出中等收入陷阱,由中等收入国家顺利跻身高收入国家,是当前中国面临的艰难任务。十八届三中全会决议所要解决的问题,就是要清除中国未来20~30年发展所面临体制机制障碍,以走出中等收入陷阱,实现中华民族的伟大复兴。

  中国能否走出中等收入陷阱,如何走出中等收入陷阱,是重大战略选择。习近平总书记指出,改革开放前30年和改革开放后30年应是“两个不能否定”,即不以改革开放后30年否定前30年,也不以前30年否定后30年。习总书记的讲话非常重要,因为正是改革开放前30年为改革开放提供了基础,没有改革开放前30年打下的经济、政治、文化、制度等各方面基础,没有改革开放前建立的完整国民经济体系和初步实现的工业化基础,改革开放将既无基础,也无对象。改革开放是在新形势新条件下,利用改革开放前30年的基础,顺势而上,用短短30年实现了中国经济的跨越式成长,创造了举世瞩目的经济发展奇迹。未来30年中国能否走出中等收入陷阱,跻身发达国家行列,将是考验中华民族智慧的重大命题。

  走出中等收入陷阱,中国必须实行产业升级和技术创新,没有产业升级,没有高新技术的全面发育,中国不可能成为发达国家。产业升级和技术创新非一日之功,期间,当前具有比较优势的中国制造业须继续保持其在世界上的优势位置,从而为中国发展提供持续的资源支持。改革开放以来,农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池,正是农村廉价劳动力和农村社会保持了稳定,而使中国可以成为“世界工厂”,可以保持发展中的稳定。城乡二元结构有效缓解和消化了城市内的二元结构,小农经济构成了中国农村稳定的基础。未来20~30年,中国农业GDP占比将继续下降,但农村人口将仍保持在一个相当庞大数量。农村是否可以保持稳定,农村能否继续作为中国现代化的稳定器与蓄水池,从而为中国发展提供战略纵深,将事关中国现代化的成败。中国式小农经济将在未来20~30年仍然构成中国农村稳定的基础。

  未来30年,小农经济、中国制造、产业升级将构成驱动中国走出中等收入陷阱的三轮,“三轮驱动”是中国特色的现代化道路,也是中国可以走出中等收入陷阱的有力保证。从这个意义上看,新中国的发展大致可以划分三个30年,前30年是打基础,其中最重要的是经济基础、人的素质基础、基本制度基础,后30年是以前30年的三大基础实现强势经济发展,并保持了发展中的稳定。未来30年则要继续以前面两个30年所积累下来的基本制度基础和经济发展基础,继续顺势而上,实现超越。我理解,十八届三中全会决议就是在这样一个时代背景下面出台的。

  以三轮驱动的中国现代化道路来看决议中涉农部分,就可以有一些有趣的看法。以下分别对决议中涉农部分进行讨论。

  一、 关于“加快构建新型农业经营体系”

  I、文件解读。

  十八届三中全会决议第20条:

  加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。

  鼓励农村发展合作经济,扶持发展规模化、专业化、现代化经营,允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,向农业输入现代生产要素和经营模式。

  其中尤其值得重视的有以下四条:

  a、坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。

  b、赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

  c、鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。

  d、鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,向农业输入现代生产要素和经营模式。

  解读:

  第一条:“坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。”

  此条的第一句是“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”,是说,在农业中,家庭经营具有基础性地位,全世界成功的农业大都是以家庭经营为基础的,何况目前中国还有2.1亿农户,家庭经营在农业中的基础地位不容质疑。

  第二句:“推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”,此句共提出了四种农业经营方式,家庭经营我们都很熟悉,但要注意,家庭经营并不仅指当前2.1亿户小农的经营,而是包括家庭农场、专业大户在内的以家庭劳动力为主的所有农业经营方式。集体经营和合作经营也很熟悉,但总体来讲,当前农业中仍然保留集体经营方式的已极为罕见,总体来讲,改革开放以来,农业集体经营占比快速下降,将来也很难成为农业经营方式中有地位的方式。合作经营是过去几年国家大力鼓励推进的经营方式,从目前情况来看,虽然农业合作经营数量已经极大,但真正以农民为主体的农业合作社数量极少,绝大多数农业合作社是资本或个人打着合作社的幌子套取国家补助资金。“企业经营”也是一种我们熟悉的农业经营方式,过去政策文件中提“公司+农户”,提农业龙头企业,其中的核心都是企业经营。不过,过去“公司+农户”、农业龙头企业一般都只是涉及产前、产后环节,比较少涉及产中环节。现在讲企业经营,是指企业直接到农村经营种养业,工商资本在农业中的位置被强化了。

  此句中最重要的是“推进”一词。“推进”四种农业经营方式创新,显然是对当前以2.1亿户农户为主体的小农经营状况不满意,尤其担心将来谁来种田,如何解决小农户与大市场对接及小农户与大生产对接难题而生。“推进”的含义就是要通过国家政策乃至资金支持,改变当前小农经营占绝对主导的农业经营格局。

  以笔者的判断,即使国家“推进”,集体经营和合作经营的发展空间也不大,经营形式的占比不会太大。企业经营可能会有很大积极性,但面对汪洋大海般小农,企业经营的空间也不会太大,不过,企业可能反过来借此要求国家更多政策、资金扶持。家庭经营中,小农经营仍然将占主导,在国家支持下,家庭农场,专业大户可能有较大发展。

  第二条:“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。

  此条有两句,第一句又可分为两个部分,第一部分“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权能”,这是对过去中央政策的重申,第二部分是“赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能”,这是《决定》中新增内容。

  是否赋予承包经营权抵押、担保权能,一直是学界和政策部门争议的一个要点,一派认为,赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能,就可能导致农民失地,因此不应赋予;另一派认为,只有放开承包经营权抵押、担保权能,农民才能获得更多资金的支持,从而可以更加有效地获得进行农业生产、发展现代农业所急需的资金。

  赋予承包经营权抵押、担保权能后就涉及到两个方面的问题,第一是从经营者来讲,经营失败怎么办?应该说,经营失败就是失去承包地的经营权。第二是从抵押担保方来讲,若不能按时收回资金,就要将承包地的经营权收回。但问题是,无论是经营者失地,还是抵押担保方收回承包地经营权,都会带来严重问题。

  农民失地,农民怎么办?若经营者是通过流转农民土地经营权而形成的农业经营者(家庭农场、集体经营、合作社、企业),这些经营者最有通过经营权抵押、担保获得资金的需求,但如果经营失败,他们的经营权流失可能带来严重后果:因为这些经营者一般是按年度支付农民租金,而获得的是多年经营权。换句话说,流入土地的经营者根本就没有资格将农民的承包经营权拿去抵押、担保。

  实际上,过去地方一直出台有承包经营权抵押、担保的地方性政策,却极少有银行愿意以农民承包地的承包经营权作抵押、担保而放款,其中原因是,农地收益太少,地块零碎,难以经营,这样的抵押、担保风险太大。

  这个意义上讲,承包经营权抵押、担保在实践中可能难以实行。若在政策鼓励下得以实行,其后果也可能相当糟糕。

  此外,赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能,是一种对农地的新的产权安排,这样一种产权安排还可能引发更加严重的“反公地悲剧”,导致农地难以有效率地经营。具体地,当前中国农地经营的重要特点是面积狭小,地块分散,农民“人均一亩三分、户均不过十亩”且分散为七、八上十块的农地,经营起来极不方便。在这样一个面积狭小、地块分散的耕地格局中,进一步地进行土地产权创新,包括允许承包经营权抵押、担保,使农地产权安排更加复杂,就可能导致农地难以有效耕种的严重问题,即所谓“反公地悲剧”。在当前具体承包关系保持稳定的格局下面,在承包者与经营者越来越发生分离的格局下面,这样一种“反公地悲剧”已经相当严重,相当不利于农地有效率经营了。现在让承包经营权可以抵押、担保,必进一步复杂化农地产权安排,必有更多农地产权主体介入到农地利益分享中来,从而必进一步使农地难以有效率耕种:整合如此破碎、分散且复杂的农地产权将变成不可能完成的任务。

  实际上,解决“反公地悲剧”的办法是有的,即农村土地是集体所有,土地是生产资料而非农民财产,农民作为劳动力,在土地这一基本生产资料上进行劳动,获得劳动收入。如果农民要进城打工,他们不再依靠在土地这一生产资料上的劳动来获得收入,他们就不应该再占有土地(当然,他们可以从集体经营的土地收益中分享土地利益),或者说,当农民离开农业进城务工经商,留下来的土地就应当由仍然在村务农农民经营,一旦进城农民返回农村,他又可以有获得土地进行生产的权利。这样,农村集体土地就总是由仍然留村的集体成员来经营,并因此可以按照最方便最有效率的方式经营,这样就不会出现当前全国农村普遍出现的农地上越来越严重的“反公地悲剧”。在当前面积狭小、地块分散的农地上,给承包户越大的土地权能,土地经营者就越是难以有效整合破碎分散的产权,就越是无法有效地经营农业。

  当前中国农地制度似已走入死胡同。此事要引起决策层高度重视。

  此条第二句“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”,这里的入股是指作为股份投入到农业产业化经营中,而作为股份的含义是利益共享、风险共担,如果农业产业比经营失败,就要由包括农民入股的承包经营权来分担风险与损失。就是说,农民承包经营权入股后可能不仅无法分享到利益,反而还要赔钱。从当前全国进行农业产业化经营的实例来看,产业化经营失败的案例比比皆是,风险极大,但若要由分散的一家一户的小农来赔钱,这种可能性几乎为零。

  从现实来看,农业产业化经营失败案例极多,让作为基本保障的农民土地的承包经营权入股到风险极大的产业化经营,要慎重啊。

  第三条:鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。

  这一条可以分为相互关联的两句,第一句“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”,其目标是第二句:“发展多种形式规模经营”。

  先来看第一句:“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”,流入方是“专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业”等所谓新型农业经营主体,尤其要注意的是“鼓励”和“在公开市场上”两个关键词,“鼓励”的意思是国家要给予土地流转以政策和资金支持,“在公开市场上”的意思是,农民自发进行的土地流转不在鼓励之列,只有公开的、规范的、签定了正式土地流转合同的、有固定土地流转年限的承包经营权流转才被鼓励,即才能得到政策和资金支持。

  再来看第二句:“发展多种形式的规模经营”,这一句是前一句的目标,即国家支持通过正规土地流转形成的多种形式的规模经营。此句中不再是适度规模经营,而是未设上限,即凡是规模经营都受到国家的支持。

  两句联系起来,这一条款显然是对单家独户小规模的小农经营不满意,对农民自发进行的承包经营权流转不满意,而要通过国家支持形成规模经营。有了规模经营才有可能发展现代农业,实现农业现代化。

  进一步说,这一条款的意思是,国家要下定决心通过支持规模经营来消灭小农,瓦解中农?

  具体地说,“专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业”,都不是当前2.1亿户小农,小农是不受鼓励的,是不被扶持的,规模经营的“专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业”才是被鼓励和扶持的。

  当前农村已经出现比较严重的人地分离,即很多承包土地的农户进城务工经商,已经不再耕种土地,他们将土地流转出来,有关部门调查所获数据,当前中国承包地的21%已发生流转。不过,农民承包地流转大多是非正规的,既无固定流转年限,又无正式流转合同,往往是口头协议。农村土地流转也绝大多数是在村庄范围内发生的,是亲朋好友、兄弟姐妹之间的土地流转。村庄是熟人社会,虽然是口头协议,协议却极有效力,很少因为是口头协议而引发土地流转冲突。因为是自发、小范围、非正规协议且无固定年限的土地流转,土地租金一般都比较低,甚至不付土地租金也占到相当比例。进城务工经商农户因为进城,无法经营土地,流转土地给邻里亲朋,邻里亲朋正好帮助照顾仍在家留守的年老父母,有无租金就不重要,且一旦自己进城失败,返回农村可随时要回承包地耕种。因此,进城农民宁愿低租金将土地非正规地流转给邻里亲朋,也不愿高租金正规地流转给外来大户。流入土地的农户,因为只支付较低租金,又有适度规模经营,而可能每年有3~5万农业收入,从而有不低于外出务工的收入,他们的经济收入在村庄,社会关系在村庄,他们因此成为农村“中坚农民”(简称“中农”)。“中坚农民+留守老人”就形成了当前农村稳定的社会经济结构。

  外来大户通过公开市场上正规地流入土地进行规模经营,这种规模经营必须连片,连片经营的耕地中一定会有仍然不愿或不能进城而需要留村务农的农户,这些留村农户与进城农户不一样,他们对土地经营收入很看重,若要流入他们的土地,土地租金必须很高,甚至要高到不低于自己务农的土地纯收入(比如种粮一年1,000元),一户索要高租金,必定所有土地高租金,高租金的结果是,规模经营者从事农业的经营风险极大。

  高租金流入土地从而经营风险极大的规模经营者,必然要求国家更多更高的政策和资金支持,国家因此背上沉重财政负担。规模经营又使之前农民自发土地流转消失,从而消灭了“中坚农民”,又使之前以中老年农民为主的老人农业消失,在城市并无任何就业优势的中老年农民失去土地,无事可干。之前农业不仅是收入来源,而且是就业手段,现在这些老人的余生就只能是打打麻将和在村头晒晒太阳了。

  且问题是,中农+老人农业,种粮食的单产一定高于规模经营。

  且问题是,国家为什么要支持规模经营者打败小农。

  且问题是,即使有国家支持,以高租金租入土地的规模经营者经营风险极大,一旦失败,他们不再有能力按年度支付农民土地租金,最终破产,之前签定的固定期正规合同就变成政府负担,成千上万农民来找一心一意推动规模经营政府,政府究竟是何苦?

  小结一下,本条款的政策含义大概是,要通过国家支持来形成规模经营,以代替当前中国2.1亿户小农分散经营,以解决小农与大生产和大市场之间的矛盾。具体办法则是鼓励承包经营权在公开市场上流转,这样就可能形成与当前中国农地承包经营权主要是不规范的、自发的、口头协议的流转所不同的流转形式及其结果。这样一种认识当然也是建立在当前农地自发流转无效率的判断上的。

  但是,当前正在发生且占据主导的农民自发进行的承包地经营权流转,可能并非一般人所想象的那样无效率。具体来讲,当前农民进城后,其承包耕地要么由留守在家中老年父母耕种,这样形成了一个农民家庭通过代际分工来获得“务工收入+务农收入”的结构,缺乏在城市务工机会的中老年农民(50岁~65岁甚至70岁)因为务农而有农业收入,也因为务农而可以随季节展开自己的生命意义、生活过程与节奏。中老年人务农,精心耕作,农业生产率极高,而农村消费又低,又有村庄熟人社会的互助合作,这就使一个农民家庭可以收入最大化而消费较低,农民家庭每年都有节余,生活充实富足。若农民可以全家进城,他们的土地低价、非正规地流转给仍然留村务农的农户,这些仍然留村务农农户若可以流入30~50亩耕地,他们每年就可以有3~5万元农业纯收入,再加上副业收入,他们就可以获得不低于进城务工的收入,这些经济收入在村庄、社会关系也在村庄的“中农”就成为村庄中坚力量。“中农+老人农业”构成了当前中国农村经济社会秩序的基本结构。

  在这个基本结构中,无论是老人农业,还是中农种田,都是精耕细作,粮食亩产一定是高于规模农业的,这也是今年中国粮食“十连增”的基础。对农村缺少进城务工机会的中老年农民来说,从事农业生产不仅是获取农业收入的需要,而且是就业,是劳动创造尊严的需要。他们的人生不能只在麻将桌上度过。没有劳动,人生就很空虚生命就没有意义。农村中总有一些年轻人因为父母太老或子女太小而无法进城务工经商,他们通过流入土地而有适度经营规模,从而获得在农村体面生活的经济收入,这些人因此成为农村村组干部、村民代表、乡村治理积极分子、骨干力量。进城失败的农民,包括因为经济和金融危机而失去就业机会的农民,他们随时可以返回村庄要回承包地,自己种地以度时艰。

  总之,当前以农民自发流转土地所形成的农业经营格局,不说完美无缺,却大体是不错的,不仅保持了农民家庭的收入,给了农村中老年人就业机会,让不能离开村庄的中青年人以农业适度规模经营的机会,让进城失败农民顺利返乡,提供了粮食“十连增”,而且真正让农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池。

  现在好了,政府要花钱来推动土地正规地向规模经营流转,因为“在公开市场上”流转,土地租金大幅度提高,因为“规模经营”,农业风险大幅度提高,因为土地向“专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业”流转,之前可以容纳大量农村劳动力就业的耕地就不再能容纳之前的老人农业和中农,这样一来,在农村中将出现以下格局:

  在城市无就业优势的中老年农民将也不再有农业就业机会。一旦离开了农业,这些中老年农民就成为吃进城务工经商子女白食的消费者。他们就不再有可以通过自己劳动来获得尊严的机会,他们人生意义因此丧失。

  中农将因为土地高租金而不再可能低价租入土地,他们因此无法再在农村呆下去,而被迫到城市谋取机会。

  进城失败农民将不再可以随时返回家乡种田,出现经济金融危机,农村的蓄水池作用也无法发挥。

  以高租金租入土地进行农业规模经营的经营者,因为租金高、规模大,而相应地利润薄、风险高,政府为了让规模经营者不破产,就不得不为规模经营者提供政策支持和资金支持,就要为规模经营提供政策性保险,总之是要在之前的农业财政支出以外再背上沉重财政负担。

  因为农村人口不可能都转入到城市,留守在村、无事可做的农村老弱病残将仍然居住在村庄,他们的土地却在政府支持下流转给规模经营者,这样,在村庄中就形成了庞大的“老弱病残+经营大户”的结构,这个结构与之前“老人农业+中农”的结构完全不同,这种结构是脱节且对立的结构,经营大户赚了钱,农民眼红不满,经营大户是一定希望只要农民的地而不要农民的人的。这样一种冲突的结构将带来巨大治理成本。

  更大的问题是,规模经营者很可能亏本,甚至破产。一旦破产,经营大户一走了之,之前按年支付的土地租金无人再付,农民就群体去找支持大户下乡的政府。地方政府之前为了便利大户经营而安排农民进城进镇,使农民不再能回到过去“老人农业+中农”的结构中去,政府就将面对极为棘手的局面。

  也就是说,在当前中国还有大量农民仍然没有转移进城,且进城务工经商农民的大部分也并未能在城市安居的情况下,鼓励承包经营权在公开市场上向规模经营流转的政策可能造成严重后果,结果是政府出了钱,规模经营亏了本,农民不满意,粮食又减产。

  第四条:鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代化种养业,向农业输入现代生产要素和经营模式。

  这一条有相互关联的两句,其中第一句有两个要点,一是“适合企业化经营的现代种养业”,二是“鼓励和引导”。这里面要注意,“适合企业化经营的现代种养业”如何界定,“鼓励和引导”如何进行。“鼓励”一般要有政策和资金上的支持,这样来说,就可能是政府通过政策和资金支持来鼓励工商资本进入种养业中,典型是过去几年出台的政府支持工商资本建万头养猪场的政策。

  “鼓励和引导”不同于“允许”,如果是“允许工商资本到农村发展适合现代化经营的现代种养业”,则可以说这是市场在起决定作用,“鼓励和引导”则是说,除市场以外,政府也在起重要作用。

  在农业GDP相对有限的情况下,工商资本进入农业领域是要分享农业GDP的,比如,政府支持工商资本建万头养猪场,经过若干年,工商资本终于打败农户养猪,之前构成一般农户重要收入来源的养猪收入因此就不再有。如果是工商资本进入农业领域比小农更有效率,那也只应该是“允许”,现代的问题是“鼓励”,是政府支持资本打败小农来分享本来不多的农业GDP。

  再看第二句,“向农业输入现代生产要素和经营模式”,通过政府支持的工商资本下乡,即使形成了现代生产要素和经营模式,这与9亿农民又有何干?在当前中国农产品总体供给过剩背景下面,在农产品存在高度替代性的背景下面,在农产品外贸依存度极低主要是内销的背景下面,政府支持工商资本从事农业,实质上是在支持资本分享本来就不多而农民人数却极多的农业GDP。这没有道理。

  II、政策辨析

  以上对《决议》第20条:“加快构建新型农业经营体系”主要内容进行了解读,下面以此解读为基础,讨论当前三农问题的核心及农村政策的方向。

  当前中央农业政策中有几个重要的前提性预设,择要有:小农经济无效率,老人农业养不活中国,谁来种田是问题,现代农业是方向,要素投入是关键。总之是要实现以规模经营为基础的农业现代化。

  但是,以上预设可能是有问题的。以下择要作政策辨析:

  1、农业问题还是农民问题。

  当前中国仍然有接近7亿农村人口,其中劳动力人口有近3亿人,此外,还有2亿多进城务工经商农民工。进城务工经商农民工的大多数都未能在城市安居,他们的父母、子女都留守农村,自己年轻时进城,运气好,他们获得在城市体面安居的就业与收入条件,他们就全家进城了。大多数进城农民显然难以获得在城市体面安居的就业与收入,他们进城失败还要返回农村。因此,除去可以在城市体面安居的进城农民,仍然留守农村的农民及需要依托农村、可能返回农村的进城农民工之和应在9亿,这9亿农民是我们应当关心的首要问题。

  虽然现在农民收入中,务工收入占比越来越大,但至今农民收入中仍有大约50%来自农业。不足10%的农业GDP由9亿农民来分享,人均不多,但对农民极其重要。在可见的将来,9亿农民中的绝大多数仍然要依托农村,依靠农业收入,因为9亿农民进城一定是一个漫长而艰难的过程。

  既然如此,如何将农业GDP留给难以体面进城的农民就非常重要。在同等条件下,国家只应支持9亿农民,要尽可能让9亿小农获取份额不大的农业GDP。

  那么谁是农民?农民是指在中国发展中最缺少机会缺少能力的大多数人,农民不是指从事农业经营的工商资本,不是专业大户,不是家庭农场主,也不是所谓职业农民,而是“人均一亩三分、户均不过十亩”的最普遍的小农+自发土地流转形成的中农,他们是农民中的绝大多数。

  现在国家提出农民收入倍增计划,提出解决三农问题的功夫在于减少农民。问题是将大量弱势农民弄到城里去了,他们在城市无法体面安居。留下少数农民作为农场主,在政府扶持下收入倍增,这解决了什么农民问题?将农民弄到城市贫民窟,农民生活更糟糕,这有什么正义性可言?

  农民并非从事农业生产者而是在中国现在发展阶段中的大多数人口,他们收入不高,生活艰难。国家必须考虑他们的状况,不给他们这个大多数人以出路,他们就不可能给中国现代化以出路。

  如果说只是允许资本下乡,允许规模经营,资本通过有效率地从事农业来分享本来不多的农业GDP还有情可原的话,鼓励和推进资本下乡搞规模经营,通过政策支持和资金扶持资本去打败小农就实在是没有道理。这种只看到现代农业表象而看不到农民问题是未来30年中国现代化真正瓶颈的认识实在是太糟糕了。

  2、粮食安全与农产品供给。

  从农产品供给角度来看,当前中国农产品大致可以分为两个部分,一是种植业,二是养殖业,就种植业来讲,主要是粮食和经济作物,其中粮食种植面积要占到全国耕地的70%左右,粮食作物种植面积大,种植技术成熟,产品标准化程度高,耐储存,国家对粮食实行保护价收购,因此,粮食作物一般不存在与市场对接的问题,其收益也十分稳定,既不可能大赚,也很难大赔。除种植粮食以外的大约30%耕地,主要种植经济作物,包括油料、蔬菜、棉花、瓜果、药材,经济作物种类繁多,一般不耐储存,市场供求关系不稳定,因此,种植经济作物可能收益很高,也可能严重亏损,经济作物的高收益是与其高风险相一致的。

  当前中国18亿亩耕地生产农产品的能力是相当强的,在农村调研,发现农村普遍出现了季节性抛荒,中国却仍然实现了粮食“十连增”。抛荒意味着,如果粮价上涨,农民可以很快提高复种指数,生产更多粮食出来。目前抛荒是因为劳动力价格上涨,提高复种指数所需劳动力成本增加,无利可图。若粮价上涨,提高复种指数就是理性选择。

  正是总体上粮食供给充足,当种经济作物收益比较大而风险比较小时,粮田转而种经济作物就是理性选择。也是因此,一旦某种经济作物价格较高,很快便会引诱过量该种经济作物的种植和市场供给,以致很快即出现供过于求,经济作物价格暴跌。当前中国农产品(主要是经济作物)价格的暴涨暴跌,说明当前中国农产品供给总体是过剩的。如果总体短缺,农产品的市场供给不应该是暴涨暴跌,而是不断上涨。

  有人以当前农村出现季节性抛荒来证明,中国农村无人种田,谁来养活中国将是大问题,但实际上,中国粮食“十连增”和农产品总体供给过剩的格局下面,农业“增产不增收”,让农民理性地进行生产调整,通过季节性抛荒来适应农产品总的供求形势,这是正常的市场行为,不值得大惊小怪。至于媒体报道,有些农村已经十室九空,90%农民都离开村庄,只剩下少数老人留守,以中国之大,有少数这样的村庄也很正常,且这样的村庄往往是人地关系十分紧张、土地贫瘠的高寒山区,本来就不适合种粮,是应该退耕还林的宜林地区,这样的地区,农民离开村庄,然后退耕还林又有何不好?朱镕基总理任上安排了近一亿亩耕地退耕还林,这才是1990年代以来中国减少耕地最多的部分。这个退耕还林政策好不好?非常好,因为这样既保护了生态,又没有出现农产品供给恶化的问题。

  退耕还林也好,季节性抛荒也罢,当前中国粮食自给率超过90%的现实说明,中国还有巨大的增产粮食能力,中国土地养活中国人民没有问题。也就是说,当前中国土地已经生产出来的粮食就足以养活中国人,而中国土地实际上并没有完全开足马力生产粮食,或中国粮食生产能力是远超出现在粮食实际产量的。因为劳动力价格上涨,国外农产品进口到岸价较低,进口一部分外国农产品,从而让中国农地通过季节性抛荒来蓄养地力,来节约水资源,来保护农业环境,来提高未来农产品的产出能力,这也未尝不是好事。

  至于有人计算说,中国每年进口棉花和大豆所需要种植农田相当于5亿亩,这里面要注意,中国是世界工厂,其中服装等出口占了世界极高水平,进口棉花等农产品是为了生产出口服装,这种并非关系国计民生、更不可能成为发达国家“粮食武器”的农产品进口,即使将来不再进口,也不是什么大不了的事情,不影响国计民生,更不会影响如何养活中国的问题。

  中国还有近7亿留村农民,所有肥沃的耕地都正被精心地耕种。在还有7亿留村农民的情况下,惊诧于“谁来种田”,真是非常地幽默啊。

  当前7亿农民生产的农产品总体供给过剩,即使对农产品的需求进一步增加,只要农产品价格上涨,中国不可能在短期内大幅度减少的农民就一定可以通过提高复种指数,通过扩大耕作面积来快速提高农产品供给总量。中国可以养得活自己。

  3、小农生产与社会化大市场的矛盾?

  有一种说法就是,当前中国农业生产领域出现了严重的小农生产与社会化大市场的矛盾,其中表现是市场上农产品价格的暴涨暴跌。

  这种说法经不住推敲。对于70%的种粮食的农户来讲,种植粮食,生产资料和粮食产品都是高度标准化的产品,是一般性的商品,农资市场供给,粮食产品国家保护价收购,何来小农生产与社会化大市场之间的矛盾?

  小农生产与社会化大市场的矛盾,比较明显表现出来的是经济作物,因为经济作物品种繁多,保鲜性差,就使经济作物无法标准化,如何建立经济作物种植与销售之间的稳定关系的确是个问题。即使如此,若以为只要有了一个经济作物生产与市场销售之间的良好对接渠道,种经济作物就可以不担风险只有高收益,这显然是不现实的,因为只要种经济作物有高收益而没有市场风险,那些种粮的农田很快就转而种经济作物,最终使得经济作物供过于求。高收益必然要与高风险相一致,并最终稳定地形成以粮食作物种植收益为中位数的平均收益率。

  现在有很多关于农产品生产与市场对接的神话,比如所谓日韩台模式,而不知道,日韩台的农业是完全不成功的,后面还会讨论,此处不展开。

  当前对农产品尤其是经济作物价格暴涨暴跌起推波助澜作用的,恰是政府尤其是地方政府的干预。地方政府往往希望推动农民调整农业种植结构来获取农作物种植的高收益,这种政府推动必然是伴随供给过剩,从而没有高收益而只有高风险。当前中国几乎是完全市场的农产品供给虽然有风险,但总体来讲,农产品供给充足,价格低廉,中国人民极大地享受到了农产品价廉物美的好处。再指责这样的农产品的供给,实在是不应该啊。

  4、规模农业是否规模效益?

  当前力主推进农业规模经营的主张,一个认识前提是,只有规模农业才能产生规模效应。若从劳动生产率来讲,规模农业因为更适宜于机械化大生产,而可能有更高的劳动主产率,但在中国仍然有近7亿农村留守人口,其中近3亿农村劳动力的情况下,衡量规模效益的关键指标不应是劳动生产率而应是土地产出率。笔者调查的几乎所有地区,规模经营的单产都远低于小农,原因是,小农生产是精耕细作,小农可以灵活地进行农业生产的管理,而规模农业却很难做到灵活精细的农业生产管理。

  反过来说就是,规模农业不仅土地产出率低,而且排斥劳动,在当前中国还有极大量的难以快速转移进城的农业劳动力(以缺少城市就业竞争力的中老年人为主)的情况下,规模农业排斥劳动是严重的社会问题,必导致严重的社会效益的灾难。

  当然,这并非是说当前中国小农经营就没有问题。当前小农生产最大的问题是生活环节的合作难以解决,尤其是灌溉、植保、机耕机收方面难以形成合作。对于缺少集体经营协作的单家独户农民尤其是中老年农民,小块分散农田的生产难度大,体力消耗大,新技术难采用。如果改善农户生产作业条件,小农将会有更大的参与农业生产的积极性。湖北省孝感市经管局曾报告一个典型案例如下:

  农田设施的改善反而使土地流转出现了倒退。陡岗镇袁湖村3名村干部经过多年的努力,流转面积最多的2010年达到800多亩,300多户。近几年,市区两级新农村建设工作队进驻后,协助各方争取国家项目资金400多万元,大搞农田基础设施建设,全村耕地实现了排灌自如、机耕机收、旱涝保收。条件改善了,很多老人都把田要回去了。近2年要回去的200多户,500多亩,占他们2010年流转面积的62.5%。老人们要田的理由有3条,一是条件改善了,种田不像过去那样是重体力活,年纪大也搞得了;二是种田有成就感;三是可以锻炼身体。尽管合同都没有到期,3名村干部无可奈何,只有服从群众的利益,原来购置的机械大多闲置起来了。

  这个案例中,地方政府着重看到了推动农村土地流转进行规模经营的困境,却没有看到,农村中老年农民有着极强的进行农业生产的积极性与能力。只要为他们解决了进行农业生产所必需的基本条件,他们就是中国粮食生产的主力军。而如前所述,影响当前中国农业效率和基本生产条件的最关键原因恰是在给农民更大土地权利话语下形成的产权整合难题。

  5、中国农业不成功吗?

  有一种普遍性的观点认为,中国农业不成功。改革开放前30年的中国农业不成功,以至于到了改革开放才解决温饱问题,改革开放以来的农业也不成功,以至于出现了持续几十年的严重“三农”问题。我以为这种认识是肤浅的。

  改革开放前,中国农业支持工业,农村支持城市,在短短二十多年时间即完成了工业化,建成了完整的国民经济体系,粮食产量也在不到30年时间增加一倍多(由1952年的1.6亿吨增加到1979年的3.3亿吨),虽然没有完全解决温饱问题,但较建国初的粮食供给,不仅人均要高很多,而且更公平地分配,这样的农业怎么能说不成功呢?

  改革开放以后,中国加入到全球化的世界分工体系,实现了经济增长的奇迹。总体来讲,30年来,中国农产品供给可谓物美价廉、品种繁多,极大地满足了全国人民对农产品的需求,这个过程中,国家几乎没有给农民补贴,反而向农民收钱,中国粮食自给率一直保持在95%以上。中国以占世界7%的土地养活了世界20%的人口,这样的农业还不成功?廉价农产品是中国制造具有国际竞争力的关键之一,95%的粮食自给率是国家粮食安全的基本保证。有人说,中国农业的以上成功是以数以亿计的劳动力从事农业获得的,但是反过来看,既然城市不可能在短期内让9亿农民进城安居,9亿农民中的中老年农民在城市缺少就业机会,农民就需要有来自农业的收入和农业就业。也就是说,农业不仅提供了廉价农产品,而且为留村的近7亿农民提供了农业收入和就业机会,为进城失败农民提供了返回村庄的退路,这样的农业还不成功?

  相反,很多人认为日韩台的农业很成功,并将所谓日韩台经验视作中国学习的榜样,但从农业角度来看,日韩台农业,国家农业补贴极高,农民人数很少,农产品价格极其昂贵,且粮食自给率只有百分之三十几,这样的农业怎么能算成功?若中国大陆按日韩台经验发展农业,其结果必是农产品高价,少数职业农民垄断农产品供给,农村多数农民无法从农业获得就业而不得不沦为城市贫民窟成员,国家极大量的农业补贴让人数很少的职业农民获利,而农产品高价又使全体中国人民不再可以享受廉价农产品供给的好处,且因此提高劳动力再生产成本,降低中国制造的国际竞争力。

  这个意义上讲,改革开放以来,以家庭承包制为基础的现行农村基本经营制度仍然具有极大活力,千万不要贸然通过国家政策和财政支持来推动资本下乡进行规模经营。要让9亿小农仍然可以从农业中获取收入与就业,让农民有归宿和退路。9亿农民有退路,中华民族才有出路!

  二、关于“赋予农民更多财产权利”

  I、文件解读。

  十八届三中会全决议第21条:

  赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

  尤其值得重视的有以下两条:

  a、“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。

  b、“建立农村产权交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。

  以下分别解读。

  第一条可以分为相互联系的三句来读,即“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度”,“选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”,“探索农民增加财产性收入渠道”。

  第一句“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度”这句话的前面一句基本是对《物权法》条款的重申。“用益物权”一词是起草《物权法》时,针对农民承包经营权、宅基地使用权所专用概念,农民的承包地承包经营权和宅基地使用权是不同于可以自由转让与买卖的物权,因此被特称为“用益物权”,按《宪法》和《土地承包法》、《土地管理法》等法律条文,农村土地属于集体所有,农户只有耕地的承包经营权和宅基地的使用权,而无所有权。没有所有权,就不是完全意义上的物权。用益物权这个特称概念的含义十分模糊,因此引起学界和政策部门的广泛争论。

  这句话的后面一句“改革完善农村宅基地制度”的含义是,当前农村宅基地制度不完善,应该进一步改革完善。当前中国农村宅基地是由集体提供,农户无偿获得,免费使用的,实行一户一宅制度。对作为村社集体成员的农户来讲,宅基地是一项基本福利,是为农户生产和生活提供保障的制度,农户可以在自己的宅基地上搭建自建自有自用的住宅和进行生产生活的附属设施。按法律规定,农民宅基地及建筑其上的设施只能自用,不得进行非家庭的经营性目的。

  现在的问题是,在城郊农村、沿海发达地区农村尤其是城中村,农民普遍在自己宅基地上搭建大面积建筑出租谋利,农民宅基地已经事实上用于非家庭的经营性目的。农民为了谋利最大利益,而尽可能建筑大面积高密度的住房,从而在城中村出现了大量贴面楼、握手楼。在城郊农村出现了以出售宅基地上房屋谋利为目的的巨量小产权房。

  而在一般地区的农村,因为大量农民进城务工经商,甚至进城购房安居,他们却并未退出农村宅基地,结果出现了农村总人口减少,农村宅基地使用面积却持续增加的怪事,从而“浪费”了土地资源。

  改革完善农村宅基地制度,就是要保证农村宅基地的有效有序使用,减少宅基地浪费,节约农村土地资源。

  第二句:“选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。此句的关键词是“农民住房财产权”,限定词是“慎重稳妥”,目标是“抵押、担保、转让”。

  “农民住房财产权”的说法在之前的政策性文件中好象没有过,因为农民住房是搭建在集体无偿提供的宅基地上的,是自建自有自用的,因此过去一般不提农民住房财产权。

  “推进农民住房财产权抵押、担保、转让”,也就是说,允许农民以自有住房抵押、担保,以获取资金进行建设,也允许转让住房,这样就改变了过去农民住房自建自有自用的规定,使农民可能通过转让住房来获得财产性收入。

  “选择若干试点,慎重稳妥推进”,其中的含义是“推进农民住房财产权抵押、担保、转让”,其后果如何,风险多大,现在仍然不很明确,需要控制试点范围和幅度,慎重稳妥推进,边试边看,而不可操之过急。风险在哪里?最大的风险是,农民住房及其下的宅基地是唯一的,一户一宅,一旦农民将住房财产权抵押、担保、转让出去,虽然可能获取进城资金,但若进城失败,农户却不再可以返回农村来了,因为根据一家一宅政策,既然已经将住房和宅基地转让出去,集体就不可能再为农户分配宅基地了。

  以住房财产权作为抵押、担保获取的资金可以用在三个方面,一是生活,二是农业生产,三是进城。前两者仍然要在村庄生活,若因为抵押、担保而失去住房,对农民是不可承受之重,因为住房是农民最基本的保障。若是进城,往往是进城困难的农户才会通过抵押、担保、转让来获取进城所需最低费用,真正有能力进城安居者很少会将住房抵押、担保、转让出去。或者说,住房财产权抵押、担保、转让,真正实践的恰恰是只能勉强进城的农户,这些农户进城后,若遇失败,无法在城市安居,他们就无法退回农村。因为住房财产权的抵押、担保、转让,农民失去了之前在城乡之间的进退有据。而农民在城乡进退有据正是中国可以保持“发展中的稳定”的关键之一。因此,住房财产权的抵押、担保、转让,其结果可能是不该抵押的农户去抵押,该转让的农户却不愿转让的结果。

  “探索农民增加财产性收入的渠道”,这句很值得讨论。据说当前农民之所以穷,是因为捧着金饭碗讨饭吃,农民的金饭碗就是他们承包地的承包经营权、宅基地使用权和自建自有自用的住房,重庆市市长黄其帆形象地称之为农民的“三件衣服”。但是,农民承包地的承包经营权是用于农业生产的,承包地上不可能种金子,承包经营权转让是不可能获得巨额财产性收入的。因此,所有希望都在宅基地及其上所建住房。农民的确可以在宅基地上建宽大住房,可以有农家小院,但农民在农村,要住在自家房屋进行农业生产和生活,即使进城务工经商,也很可能会进城失败,因此不会随意将住房转让出去,以留退路。农民不随便转让住房变现为财产性收入的决策相当理性,因为在中国这样一个发展阶段,全世界进城农民都很难在城市安居。若不愿沦落到城市贫民窟,那就返乡吧。

  有一种意见认为,农民进城了,他们担心进城失败而留下退路从而保留农村住房是理性的,也是应该的,问题是可以让进城农民将他们闲置在村的住房出租以获取租金。现在的问题是,第一,在一般地区农村,农民大量外出,农村闲置住房很多,即使有人租房,租金也一定极低,何况很少会有人来租。有人说,既然闲置在那里浪费,为何不让农民退出住房而由国家或集体给农民以补偿?闲置是浪费,不仅浪费土地资源,而且浪费了农民花钱搭建的住宅。但是,从另一方面来讲,谁也不敢断定自己进城就可以获得在城市体面安居的就业与收入条件,且国家在现阶段不可能为如此大规模进城农民提供足以在城市体面安居的保障,农民留下退路,就是风险投资,就是基本保障,降低风险从来都是要成本的,基本保障是不可交易的。

  第二,在沿海发达地区,大中城市近郊,尤其是在城中村,农民在自己住房上建了很多住房以出租获利。虽然这些行为不合法,实际上在全国广泛存在,这部分人已经获得了巨大利益。但这部分农民只占全国农民总人数的不足5%,这部分农民本已成为土地食利者阶层的一部分,再讨论这部分农民“增加财产性收入的渠道”,就是无的放矢。

  也就是说,对于全国绝大多数农村的农民来讲,一户一宅的宅基地及其上的住房,是农民用于生产生活目的的,不可能转让出去,即使已经进城的农民,具有在城市安居能力的农民不会将宅基地和住房转让出去而愿意留作“乡愁”,缺乏进城能力的农民将宅基地和住房转让出去,却可能带来进城失败后无处可归的困境。在目前中国发展阶段,农民进城并在城市安居是一个漫长而艰难的过程,在农民能在城市体面安居前,试图通过农民转让宅基地和住房而进城,就等于将农民置于极高的无家可归的风险中。这个意义上,农村的宅基地和住房是农民的基本保障,基本保障是不能交易和转让的。

  这个意义上提“探索农民增加财产性收入的渠道”,似乎为时尚早。

  此外,因为土地不可移动,建筑在宅基地上的农民住房也是不可移动的,而决定住房价值最重要的因素是区位。在北京中心地区,一平方米住房价值数万元,在一般农村,一平方米住房价值几百元,相差百倍甚至千倍。允许农民住房财产权抵押、担保、转让,对于城郊农民来讲,因其区位优势,他们就可以在宅基地上建大面积高密度住房转让获利,他们完全可以成为千万甚至亿万富翁,成为土地食利者,而对于一般农业型地区农民来讲,住房即使低于建筑成本也无人来买,农民根本不可能从住房财产权的转让中获取增加财产性收入的渠道。

  倒是有一种可能,即城市过剩资本为了实现保值增值目的而到农村购买农民的住房,农民用低价将住房转让出去了,获得不多的财产性收入,农民很快即将所得甚少的货币性财产性收入用掉了,却永远失去了不动产的家。

  第二条可以分为相互联系的两句:“建立农村产权交易市场”,“推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。

  此条内容笔者已在解读决议第20条时进行说明。稍作补充:农村产权主要是不动产,包括承包经营权、宅基地使用权、住房等,过去不动产交易都是在村社熟人社会内进行的,传统时代如此,新中国集体经济制度安排亦如此。建立公开、公正、规范的产权流转交易市场,就可能彻底破坏已有数百年历史的熟人社会及其规则,其后果的严重性不言而喻。不动产不可移动,农村熟人社会社区不同于城市,这要切记。若是农村产权交易所主要交易地权指标,笔者将在后文评论。

  II、政策辨析

  “赋予农民更多财产权利”给人以丰富联想,笔者以为,讨论农民财产权利,需要回到当下中国发展阶段及农民具体处境中讨论,千万不可泛泛而论,也不可想当然。为着厘清问题,以下几个问题不能不进行认真辨析。

  1、基本保障能否成为财产权进行交易。

  显然,承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房都是在村生产和生活的农民进行生产和生活的基本条件,是不能够失去,是一旦失去将无法再继续在村庄生产和生活下去的基本保障,因此,对于依然要在村庄进行农业生产的农户来讲,他们的“三件衣服”不可交易,也就不能成为所谓财产权。

  对于进城农民,情况又分两种,一种是有能力在城市体面安居者,这部分进城人口在城市有稳定就业和可靠收入,他们不会将宅基地、承包地和住房抵押、转让出去,因为在一般农业型地区,这“三件衣服”转让出去可获财产性收入相对城市是极少的。他们宁愿将这“三件衣服”留作“乡愁”。

  还有一种进城农民,因为子女结婚要在城市买房,县城买一套房要21万元,只有19万现金,还差2万元,就将“三件衣服”转让出去获得2万元买房吧。在城里买房并不一定可以住得下来,因为全家进城,收入没有增加,开支却增加了。全家进城,更加贫困。

  或者将进城做生意、打工十多年所获20万现金用于店铺装修,还差5万元流动资金,就将“三件衣服”转让出去获得流动资金。开店铺运气不好,一年下来,连本带利全部亏掉。无处可去,问题就大了。

  或者子女上学缺钱,父母治病缺钱,将“三件衣服”转让出去以获取这种急钱的农户,往往同时又是进城失败风险极高的农户,他们进城失败了,又不再能回到农村,这对于农民,对于城市,对于中国现代化,显然都不是什么福音。

  在当前“三件衣服”仍然是大多数农民基本保障的情况下面,期待通过农民以“三件衣服”的抵押、担保、转让上来获取财产性收入,无疑是风险极大的,是可能造成严重后果的,是不应该的。基本保障不能交易应是一条基本原则。

  2、因为农民无法实现财产权才导致城乡差距越拉越大?

  周其仁、文贯中等人认为,之所以城乡差距越拉越大,是因为不允许农民实现自己的财产权,即不允许农民将自己承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房用于抵押、担保、转让和买卖,若可以的话,农民就可以从中获得财产性收入从而可以进城,而城市人到农村买地买房,成为农村人,这样一来,农民带着卖地卖房所得财产性收入进城了,城市工商资本和富裕人群通过买地买房下乡了,城乡差距自然就缩小了。

  若这样来讲缩小城乡收入差距倒真有可能。现在的问题是,农民卖地卖房可以获得多少收入。

  在一般农业型地区,农地价值来自其地租除以利率,大致每亩1~2万元,因为没有区位优势,农民住房最多也就10万元,一个农户“三件衣服”可以卖20万元,他们进城,最多只可能在县城买房。到了县城,年老父母不再能从事农业,年轻子女在县城务工的收入很难维持一个家庭在城市的体面消费,农民家庭因为进城而生活艰难。他们即使在县城有住房,也很难在县城体面安居下来。

  城市工商资本到农村买地买房,若是用于经营,农地经营很难赚钱,休闲旅游,投资保值,将之前农民的土地和住房“有”在那里,狡兔三窟,反正有钱,不在乎买地买房的那点小钱。这样的人,就相当于已在城市安居的农村进城者不会将自己在农村的“三件衣服”拿去抵押转让换钱而会留作“乡愁”一样。过去生产性和保障性的土地和住房现在变成了保值手段,变成了休闲手段。

  通过让农村穷人进城、城市富人下乡来拉平城乡差距,这样的结果,不仅没有改善原有农村穷人的处境,反而恶化了急需变现农民的处境,又给资本过剩的城市人以资产增值保值手段。表面上看起来给农民更大财产权对农民有利,实际上却是让农民失去了最后的基本保障,进城失败后,只能落入到城市贫民窟中。

  在中国目前发展阶段及中国所处全球化分工体系的位置,中国一定会有一个庞大的就业不稳定收入不高的底层,这个庞大的金字塔结构的底层,在当前的中国,因为农村基本经济制度安排使他们还可以在城乡之间往返,进城失败,他们仍然可以回到农村,过温饱有余的熟人社会的生活,他们可以有自己的农家小院,可以与土地结合起来自给自足。总之,他们可以有比在城市贫民窟更好的生活。正是中国进城失败农民还可以返回农村,而使中国成为同等收入国家绝无仅有的没有大规模城市贫民窟的国家。

  通过让农村穷人进城而让城市富人下乡来拉平的城乡收入差距,是目中无人,是偷换概念,是别有用心。

  这个意义上,让作为基本保障的农民的承包地承包经营权、宅基地使用权和住房以抵押、转让等形式变为财产权,是对农民的不负责任,是后患无穷的政策主张的。

  3、农民进城却仍然占有宅基地是严重浪费?

  现在有一种认识,认为当前农民进城了,农村宅基地却没有退出,出现了农村人口减少和农村宅基地面积扩大的倒挂,又有人形象地说,现在农民工是两只老鼠:在城市租房住,是地下室的老鼠,而留在农村的住房又是老鼠在住。如果允许农民将农村宅基地和住房与城市住房相交易,就既可以改善农民在城市的居住条件,又退出了农村宅基地,节约了土地资源。

  这种两只老鼠的说法十分形象,但比喻不当,因为宅基地和住房的最大特点是不可移动,因为不可移动,在不同区位的住房就具有完全不同的价值,过去上海流行的“宁要浦西一张床,不要浦东一栋房”,即是如此。农民在农村的住房与已经形成经济聚集具有规模效益的城市住房,是完全不同的两码事。

  现在的问题是,即使农民不能将农村住房搬到城市,农民已经进城后,还留作农村住房和宅基地,让老鼠住,这至少是很浪费的,为什么不拆掉住房,将农民宅基地复垦为耕地种粮呢?

  进城农民工之所以仍然要保留农村住房,其中最根本(注意“根本”二字)的原因是,进城农民工对自己能否在城市体面安居有清醒而且理性的判断,就是仅仅依靠打工收入,他们即使在城里买得起房子,也很难全家在城市体面生存。年轻时进城务工,年龄大了,在城市难以立足,还是要返回农村,且回到农村居住比较舒服。他们留下农村住房,是为了防止进城失败而留的退路,这是一种风险防范机制,是退路因此是基本保障。如前已述,当前中国发展阶段,进城农民工的大多数都难以在城市体面安居,因为他们难以获得在城市体面安居所需要稳定就业与收入条件,国家也不可能为所有进城农民工提供高额的全覆盖社会保障,这与政策、制度和良好愿望无关,而只与中国经济发展阶段有关。

  保留进城农民工的宅基地,给了进城失败农民的退路,从而也就给了中国现代化中应对危机的能力。在一般发展中国家,因为进城失败农民不再能退回农村,他们落入到城市贫民窟中,就成为“发展中不稳定”的重要助推器。中国之所以可以保持“发展中的稳定”,其中一个重要原因就是进城失败农民有退路。

  因此,让进城农民工保留农村宅基地和住房,就不仅降低了农民进城的风险,而且极大地降低了中国现代化中出现不稳定的风险,保留进城农民宅基地因此成为一种风险分担机制,这是农民与国家的合谋,是风险成本而非浪费。

  从另外一个方面来讲,当前认为农民进城没有退出宅基地,急于让农民退出宅基地,并认为不如此即浪费土地资源的观点,似乎当前中国耕地已经紧张到非得将农民宅基地复垦种粮,否则就要饿死人的地步。实际情况完全不是这样。在当前中国农村,耕地季节性抛荒比比皆是,可以开荒的土地是到处都有,而当前中国农产品供给总体过剩,就说明,现在中国耕地上生产农产品足以养活中国,中国还没有到非得现在就去拆农民房子将农民宅基地复垦种粮的地步。

  未来20~30年是中国能否走出中等收入陷阱的关键时期,也是中国现代化的高风险时期,在当前中等收入阶段,城市不可能为所有人提供在城市体面安居的高收入的稳定就业,进城失败也一定是常态,让进城失败农民可以返乡,从而降低中国现代化中不稳定的风险。待到中国走出中等收入陷阱,跻身发达国家行列,城市就有能力为大部分进城农民提供高收入的稳定就业,国家也有财力为少数进城失败农民提供高水平保障,进城农民就可以在城市体面安居,这个时候,他们自然不需要留下农村这个退路,这个时候,就可以自然而然地将之前空出来的宅基地地复垦种粮了。

  当前舆论拿农民宅基地做文章,认为农民宅基地空在那里是浪费的观点,是拿土地说事,而非真正关心粮食安全和土地资源的浪费。至少在目前,中国土地还未紧张到非得复垦农民宅基地种粮的地步。反过来,保留农民宅基地,让进城失败农民有退路,就为中国现代化提供了农村这一稳定器与蓄水池。这个意义上,闲置的农村宅基地,功能重大,意义重大。

  三、关于“建立城乡统一的建设用地市场”

  I、文件解读。

  十八届三中全会决议第11条:

  建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

  其中尤其值得重视的有以下几条:

  a、“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。

  b、“缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。

  c、“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”。

  以下分别解读。

  第一条可以分解为两句,即“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”,农村集体经营性建设用地“实行与国有土地同等入市、同权同价”。

  第一句中,关键词有三组,一是“符合规划和用途管制”,二是“农村集体经营性建设用地”,三是“出让、租赁、入股”。首先来看农村集体经营性建设用地。按《土地管理法》第43条:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。按此条,就不应该有农村经营性建设用地。不过,考虑到农村集体经济组织办乡镇企业等等实际需要,《土地管理法》又为村社集体进行建设使用土地留下一个小小缺口,即:

  第五十九条 乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发,配套建设;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划,并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。

  第六十条 农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准。

  按照前款规定兴办企业的建设用地,必须严格控制。

  这样,全国农村形成了具有一定规模的农村集体经营性建设用地,因为审批控制很严格,这样经过批准由农地转为非农建设用地的面积很少,全国大约不超过1000万亩。

  真正构成当前农村集体经营性建设用地的主体部分是在《土地管理法》出台并严格执行之前,因为鼓励发展乡镇企业,全国农村“村村点火、户户冒烟”办乡镇企业,大量农地用于兴办工业和商业,虽然后来乡镇企业大量倒闭,但土地非农使用已成事实,由此形成当前最大规模的农村经营性建设用地。

  此外,在珠三角地区发展早期,招商引资、三来一补,地方政府鼓励村社集体自盖厂房招商,鼓励农民自建住房出租给外来农民工租住,由此形成了大量非农使用的农村集体经营性建设用地。

  以上所有农村集体经营性建设用地总面积不超过5000万亩,这部分农村集体经营性建设用地是在《土地管理法》出台前就已使用,所以并未违反《土地管理法》中“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”的规定,从而在建设用地市场上,客观形成了既有国有土地,也有集体土地的现实。这是一个历史遗留问题,如何化解这一历史遗留问题,是中央必须考虑的问题。

  最早在十七届三中全会决议中就已提出:“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”,其中十分明确是要解决历史遗留问题,即不允许新增集体经营性建设用地。如果一方面城乡建设用地同权同价,另一方面又放开集体将一般建设用地甚至耕地变成经营性建设用地,将会导致严重后果,这一严重后果后面再讨论。

  当前农村集体经营性建设用地分散在全国60多万个行政村,但主要集中在沿海发达地区,尤其集中在长三角和珠三角。因为土地的不可移动性,散布在全国的农村经营性建设用地如何发挥作用是一个待解难题。

  再来看“符合规划和用途管制”。中国与世界上绝大多数国家一样,土地使用上实行用途管制。所谓“用途管制”,即将土地分为不同用途,并按不同用途进行使用管制。其中最基本的用途管制是将土地分为农地和建设用地,农地转用为建设用地要由国家进行严格控制与审批。建设用地又分为多种,比如城市建设用地又分为城市工业用地、公益事业建设用地、经营性建设用地等等,农村建设用地又分为农村经营性建设用地、农村公共服务及基础设施建设用地和农民宅基地,不同用途土地不能随意改变用途。

  正因为土地不可移动,土地使用就必须符合规划,否则土地使用就会带来严重的无序。土地规划是依据经济建设和城市发展内在需要与客观规律进行的。只有在符合规划和用途管制情况下,农村集体经营性建设用地才能出让、租赁和入股。

  “出让、租赁和入股”这组关键词较《土地管理法》中农村集体经营性建设用地只能自用的规定很不相同,即已经承认了农村集体经营性建设用地可以作为一般生产要素参与到生产经营环节。正是这一组关键词,引出下一句“(农村集体经营性建设用地)实行与国有土地同等入市、同权同价”,这样,之前受到较大限制无法获得完全土地权能的集体经营性建设用地就获得了与国有建设用地同等权能。

  总体来讲,此条重在解决历史遗留问题。改革开放先行者深圳一直存在大量农村集体经营性建设用地权能如何发挥作用的难题,即在国有建设用地以外,深圳还有面积极大的农村集体经营性建设用地,这些农村集体经营性建设用地已与国有建设用地犬牙交错,但因为集体建设用地与国有建设用地性质不同,不能入市不能同权同价,而使深圳无法有效整合使用建设用地。2012年,经国土部批准,深圳全部农村土地转为国有性质,使之前的农村集体经营性建设用地变成国有建设用地,可以直接入市,从而使深圳可能有效配置土地资源,合理进行城市规划。

  深圳将农村集体土地转为国有是一种解决历史遗留问题的办法,而允许集体经营性建设用地“与国有土地同等入市、同权同价”,是同样的解决历史遗留问题的办法。

  这样一种解决历史遗留问题的办法必须控制新增农村集体经营性建设用地,即不应当再批准一般农地和农村非经营性建设用地转用为经营性建设用地。如果放开农村土地转为经营性建设用地,其后果就是农村集体经营性建设用地大量产生,在城市建设规划区的农村就可以因为其经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权,而获取巨额土地增值收益,并因此滋生出一个庞大土地食利阶层出来。后面结合征地制度将作进一步讨论。

  第二条可以分解为三句,即“缩小征地范围”,“规范征地程序”,“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。

  “缩小征地范围”,这句话在之前中央文件中已多次提到。“缩小征地范围”,并非城市扩张就减少将农地转用为非农建设用地的数量,而是改变农地转用为非农建设用地的方式,改变当前城市建设用地必须经由国家征收才能变为建设用地的“征转一体”的机制。也就是说,今后城市建设用地的来源,除了国家征收农地以外,也允许农村集体经营性建设用地直接入市,从而形成多元的建设用地供给格局,改变现行的国家垄断城市建设用地一级市场的格局。

  中央之所以要“缩小征地范围”,一是当前征地中出现了严重的冲突,引发巨大社会矛盾,中央希望通过缩小征地规模来减少征地冲突。二是中央接受了土地应按是否用于公共目的来决定是否征收的观点(这也是宪法表述),认为只有为了公共利益才能强征农民土地,为经营性目的强制农民土地是不正义的(当然,这是极大误解了中国土地制度)。

  “缩小征地范围”,即允许符合规划与用途管制的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权,就可能不只是要解决过去农村集体经营性建设用地的历史遗留问题(因为在诸如深圳等发达地区,农村经营性建设用地事实上已经纳入到城市建设之内了)。在当前中国正处在快速现代化与城市化背景下,与人口城市化同步进行的土地城市化,必然要求城市继续扩张,必然要有大量农地转用为非农建设用地。“缩小征地范围”,就必然要扩大非征收的集体经营性建设用地的供给。

  在不可能允许农村新增经营性建设用地情况下面,“缩小征地范围”所预留出来的城市建设用地供给,就只可能由过去遗留下来的现在可以与国有土地同等入市的农村经营性建设用地来填补。又因为城市扩展只可能平面推进,而在城市平面推进的农村,真正农村集体经营性建设用地规模极小,可能只占到全部土地面积的不足5%,其余皆为耕地、荒地和宅基地,不足5%的经营性建设用地不足以填补“缩小征地范围”所空余出来的城市建设用地缺额,而其他土地又不能入市。怎么办?

  有两个办法来解决,一是允许其他地区的农村集体经营性建设用地置换成为指标,从而在城市规划区内落地,将相应的农地变为可以直接入市的农村集体经营性建设用地;二是仿照国土部于2006年试行的城乡建设用地增减挂钩办法,让边远农村农民减少建设用地面积,而在城市规划区内相应增加农村集体经营性建设用地供给。

  无论哪一种办法,总归要变成城市建设用地的土地,只可能是城市规划区内的近郊农村土地。国家缩小征地范围,就使规划区内的农村集体可能有更大自主供给经营性建设用地的空间乃至需求,而规划区内现有农村集体经营性用地面积太少,供给缺口太大。因此,通过将远郊规划区外不值钱的农村集体经营性建设用地甚或一般建设用地通过挂钩,在减少远郊建设用地面积情况下,增加规划区内农村集体经营性建设用地面积,自主供应城市建设用地。

  在边远地区,无论是农村集体的经营性建设用地还是宅基地,都是低价的,而城市规划区可以与国有土地同等入市的农村集体经营性建设用地与国有土地同地同价,就具有极高的价值。通过挂钩,规划区内的农民集体就可以以极低的费用获取边远地区的建设用地指标,而以极高的价值将土地入市。这样一来,国家缩小征地范围所空缺出来的数量巨大的自主入市农村土地,就可以产生巨额农地非农使用的增值收益,这部分增值收益的绝大多数归规划区内的农村集体所独享,从而就滋养出来一个本来没有的庞大土地食利阶层。

  再来看后面两句。其实,只要国家缩小征地范围,就必然会让规划区内的城郊农民自主供地,城郊农民就可以获得巨大土地增值收益。这样的背景下再谈“规范征地程序”,“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”,意义就不大了。

  II、政策辨析

  按《土地管理法》,当前中国城市建设用地制度基本上是遵循“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”进行运作的。这样一种城市建设用地制度安排就使国家垄断建设用地一级市场,同时放开建设用地二级市场。国家通过征收农民土地,再将征收农地转为国有建设用地,而使国家可以有效调控建设用地的供给,并获得农地非农使用增值收益的主要部分。

  在以上土地制度安排中,国家通过地方政府征收农民土地,给农民以征地补偿。总体来讲,国家给农民的征地补偿是按被征收土地原有用途给予补偿的,给农地补偿的最高值为农地原产值的30倍。实践中,发达地区征收农民土地,给农民的征地补偿普遍已经超过30倍,尤其是留地安置,利益巨大。十八届三中全会决议中提出要“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”,某种意义上是对当前地方政府征地补偿实践中超出《土地管理法》第47条规定的追认。同时,《决议》提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”。过去中央提出给农民的征地补偿,一是强调不超过30倍农业产值,二是强调要保障被征地农民收入不降低、生活有保障这样两个标准。无论哪种说法和做法,当前的土地制度实践中,给被征地农民的补偿是以土地原有用途为依据的。在地方政府的具体政策实施中,则有让被征地农民分享土地非农使用增值收益的若干做法(比如留地安置),只是这种做法所占比重不大,主体仍然是将农地非农使用增值收益的大部分留归地方政府,成为众所周知的“土地财政”。

  现行土地制度安排有巨大优越性,其核心是做到了“涨价归公、地利共享”。中国土地制度安排是新民主主义革命和社会主义改造的成果,是消灭了土地私有制和土地食利者阶层的制度,土地是基本生产资料。经济发展、城市扩张必然要占用土地,农地非农使用所形成巨额增值收益是经济发展和城市扩张所带来,国家通过地方政府以土地原来用途给予补偿,而以非农使用后的市场价值卖出土地,从而获得了大部分农地非农使用的增值收益,此增值收益又主要用于城市基础设施建设。当前中国正处在快速城市化的阶段,快速城市化带来大量农地非农使用,及由此形成地方政府巨额土地财政收入。快速城市化的过程也是城市基础设施建设所需投资巨大的过程,土地财政正好弥补了城市基础设施建设所需投资。良好的城市基础设施又进一步推动城市有序扩张。待到城市化基本完成,城市不再有规模的扩大,即不再需要征收农地时,城市也就不再有主要来自农地非农使用增值收益的土地财政,这个时候,因为城市化已经完成,城市基础设施建设也已经完成,没有土地财政,城市仍然可以有序运转。

  这个意义上,中国现行土地制度是一个极其重要且精良的制度,是助推中国走出中等收入陷阱的利器,是中国最大的制度红利。

  遗憾的是,当前国内学界、媒体乃至政策部门对此土地制度多抱非议,其中主要理由是征地损害农民利益,引发社会矛盾,因此要改革现行征地制度。

  从笔者在全国调查来看,几乎所有地区的农民都盼土地被征收。道理很简单,征地补偿远高于农业收入,且征地往往还要拆迁,而拆迁所获补偿更是远高于征地补偿。农民盼征地、盼拆迁这是一个被刻意忽视的常识。

  虽然农民盼征地、盼拆迁只是一个常识,但如果政府已经决定要征地拆迁,农民当然会要求更高补偿,且政府越是非拆不可,农民就越是团结起来要更高补偿,原因无他,就是土地不可移动。如果农民都要高价,地方政府改变城市规划,将拟征地区域划为基本农田保护区,农民肯定不满意。

  农民要求更高土地补偿这本身并没有错,因为农民当然希望更多分享农地非农使用的巨额增值收益,但并非提高了征地补偿,农民就会减少分享更大利益的要求,征地冲突就会下降。实际上,最近10年,全国各地征地拆迁补偿都大幅度提高了,因为征地补偿而发生的冲突却更普遍且更激烈了。这就说明,并非仅是提高征地拆迁补偿可以解决征地拆迁冲突的。

  反过来想倒是,中国正处在城市化的快速推进过程中,每年征地上千万亩,拆迁数亿平方米,这么巨大的空前绝后的征地拆迁过程,及如此巨额的土地利益分享,没有矛盾怎么可能?有冲突不可怕,可怕的是不允许出现冲突,掩盖冲突,对任何冲突都不敢面对,从而错失中国快速城市化和现代化的良机。

  中国未来20年将继续是快速城市化的20年,也就是要继续大规模征地拆迁的20年。20年以后,中国城市化将基本完成,城市不再规模扩张,征地拆迁也就不再有了。那时候,农民再想被征地拆迁就不再有机会了。

  征地拆迁的农民并非全国农民,而只是城市近郊的农民,这部分农民只占全国农民总数的大约5%。实际上,这部分征地拆迁中冲突巨大、整个社会都认为他们利益受损严重的农民,却是中国农民中的强势群体。即使在现行征地制度下面,这部分农民的状况也远好于全国农民的状况。北京郊区农民的状况不只是远好于全国农民,而且要好于北京市民,难道这不是所有北京人都知道的常识吗?

  进一步适当地提高被征地农民的补偿,让被征地农民更多分享农地非农使用的增值收益,以及“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”,都是对的。但如果让城郊农民可以以自己土地直接进入城市建设用地市场,从而获取土地非农使用的全部增值收益,这不仅不符合当前中国土地制度的宪法秩序,影响中国城市建设,而且会形成一个极其庞大的既未投入努力又不承担风险的城郊土地食利集团,这是极其不正义的。

  因此,现行土地制度包括征地制度没有理由不坚持。

  另外一个方面,对于在过去特定历史条件下面形成的农村集体经营性建设用地,采取特事特办,以解决历史遗留问题。这部分已经由农地或一般建设用地转用为农村集体经营性建设用地的土地,与国有土地同等入市,同价同权,这部分土地就相当于对既有历史的承认,就是对历史问题的处理,相当于深圳将已经非农使用的农村集体建设用地一次性转为国有土地一样。这些农村集体经营性建设用地在城市建设用地二级市场上与国有建设用地同等入市,同权同价,从而有效配置城市建设用地资源。这个意义上讲,除农村集体经营性建设用地这一历史遗留问题以外,国家在建设用地仍然采取垄断一级市场、放开二级市场的制度安排,主体制度未有改变。

  唯一差别是,农村集体经营性建设用地未经国家征收,即直接与国有土地同等入市,从而可以获得土地市场上巨大的土地利益,这就使得过去将农地转用为经营性建设用地地区的村社集体和村民因为可以获取如此巨额土地利益而一夜暴富,成为土地食利者。其中典型是深圳30万原住民因为在建深圳特区时将村庄集体的土地非农使用,未经国家征收,土地及其上建筑即可以在城市土地二级市场上买卖流通,从而可以户户成为千万甚至亿万富翁。

  但我们知道,世界上没有无缘无故的财富,极少数特定区位农民一夜暴富,成了土地食利者,必有人利益受到损失。只是,既然是历史遗留问题,这个历史遗留问题已经形成既得利益,这笔糊涂帐因此很难算得清楚,就干脆通过允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市,同权同价,来消化掉吧。

  下不为例。

  我们千万不能搞城市与农村所有建设用地的统一市场。

  四、关于“城乡二元结构”

  I、文件解读。

  十八届三中全会决议第三部分题为“健全城乡发展一体化体制机制”,导语指出:“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”,决议第23条要求:“推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理,加快户籍制度改革”,“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”,“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。

  择要有以下几条值得特别重视:

  a、“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”。

  b、“推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理,加快户籍制度改革”。

  c、“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。

  d、“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。

  以下分别解读。

  第一条是一个判断,这个判断认为,中国之所以没有城乡发展一体化,其主要障碍是城乡二元结构,这样就有两个关键词,一是城乡发展一体化,二是城乡二元结构。

  我们来看这两个关键词的涵义。按决议的说法,城乡发展一体化就是要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的体制机制。按厉以宁的说法,城乡一体化就是城市和农村之间要素自由流动,有效配置,共同发展。

  所谓体制机制,就是要通过政策和制度设置来促进城乡发展的一体化,既然是一体化,政策和制度就不应该区分城市农村,不应该分别针对不同对象,而是一般性的,是以调动城乡之间要素有效配置为目标的,这也是为什么将城乡二元结构当作制约城乡发展一体化的主要障碍的原因。

  如果当前的政策和制度对农民进城不利,对农民具有剥削性,则将专门针对农民的剥削性政策和制度消除,就可能做到“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。而若有些政策和制度是限制城市资本的,破除这样的限制,让资本自由下乡,就又可能损害农民在农村的利益。城乡发展一体化的核心是要保护农民,是要让农民更多分享现代化成果,其中原因是,农民人数众多,且是缺乏自我保护能力的弱势群体。这样看来,健全城乡发展一体化的体制机制并非不区分城市和农村,而是要保护农民,这种体制机制与厉以宁主张的“双向城乡一体化”是很大差别的,因为厉以宁主张农民进城和资本下乡,主张以市场来配置资源,主张劳动、资本和土地要素的自由流动,这样一种市场配置资源和要素自由流动,就可能让进城失败的农民不能返回农村而落入到城市贫民窟,就可能因为资本进入农业分割农业GDP蛋糕,而减少了仍然数量庞大的务农农民的农业收入。

  这样来理解城乡发展一体化的机制体制,就是要破除当前体制性城乡二元结构中对农民剥削和歧视性的部分,而充分发挥当前体制性城乡二元结构中对农民保护性的成分。城乡发展一体化的体制机制,并非只是完全由市场来起作用,而是要有制度和政策安排。

  再来看城乡二元结构。城乡二元结构有两个不同含义,一是城乡二元结构体制,或体制性城乡二元结构,即陆学艺先生所讲“一国两策”,一个国家,城市和农村两种政策。“一国两策”具有历史合理性,是中国赶超型现代化的产物。在历史上,通过“一国两策”,城市剥削农村,农业补贴工业,工农产品剪刀差,为中国实现工业化提供了主要的原始资本积累。“一国两策”、“城乡二元”的一个主要制度是户籍制度,其中城市户籍具有远高于农村户籍的福利含金量,城市户口在就业、住房、医疗、教育、粮油等等各个方面,都有由国家保障的高额福利,而农村户籍主要依靠人民公社的集体,福利较少,国家政策中含有对农民的歧视,这样一种城乡二元结构的体制是对农民剥削性的体制。

  不过,改革开放以来,之前农村户籍中对农民剥削性和限制性的条款逐步取消,城市户籍中高含金量的福利也逐步剥离,除极少数几项户籍福利的差异(比如教育)以外,当前城市和农村户籍上的福利含金量相差无几,甚至可以说,因为农村户籍中还有承包地的承包经营权、宅基地使用权和农村住宅三项权利,而使农村户籍的含金量高于城市户籍,这尤其表现在发达的沿海地区和大中城市郊区农村。

  当前以户籍制度为中心的城乡二元结构的体制,对农民的剥削性要素几乎没有了,而保护性要素却仍然存在,这样来看,当前的体制性城乡二元结构已由过去对农民的剥削性结构变成了保护性结构,这样的城乡二元结构与健全城乡发展一体化体制机制的含义是一致的,因此谈不上所谓“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”一说。

  另外一种城乡二元结构是城乡自然而然形成的非体制原因的差异,客观上,因为城市和农村在聚居模式、产业结构上的差异,随着生产要素的流动与聚集,大量生产要素向城市聚集,城市快速发展、高度现代化,而农村相对衰落。这样,在城市与农村、工商业与农业之间形成了结构性的差异,成为城乡二元结构。

  除少数发达国家因为高度现代化,农村、农业和农民都已融入到现代化城市体系之中,真正做到了城乡一体化以外(或者说农村已经纳入到城市体系之中了),在绝大多数国家,都存在着鲜明对比甚至尖锐对立的城乡二元结构。中国与一般发展中国家的差异是,中国的城乡二元结构,除要素自由流动自由聚集所形成的客观差异之外,还有政策和制度性的因素,即所谓体制性城乡二元结构。

  正是当前中国体制性城乡二元结构限制了强势资本下乡和保护了农民基本生存权利,使中国进城失败的农民仍然可以返回农村的家乡。这个意义上,正是中国体制性城乡二元结构使中国城市没有出现严重的城市内二元结构,或中国城乡二元结构消解了城市内二元结构。反观与中国同等收入水平的国家,几乎没有例外地存在严重的城市内二元结构,表现就是大规模的难以治理的城市贫民窟。中国是加入到世界体系的发展中国家唯一没有大规模贫民窟的大国。

  第二条主要包括两句,第一句是“推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。第二句是“创新人口管理,加快户籍制度改革”。

  先来看第一句,这一句有两个词值得重视,一是“推进”,二是“逐步”。“推进”的意思是要通过政策和资金支持加快“农业转移人口市民化”,而“逐步”的意思又是说,不能急于求成,一步到位,而是慢慢地将“符合条件的农业转移人工转为城镇居民”。政策上要支持,过程上急不得。

  中央决议中这样的表述是有道理的。在当前中国发展阶段,城市不可能为所有进城务工经商农民提供体面安居所需高收入的稳定就业机会,国家也不可能为进城失败农民提供在城市安居所需的高额保障,某种意义上讲,在中国发展的现阶段,进城并可以在城市安居的农民为数不少,而进城失败的农民也一定为数众多。谁进城可以获得高收入的稳定就业并成功在城市安居,这既要靠个人努力,又要靠运气,没有谁知道自己可以在城市成功安居,所以他们要一直在城市努力寻找机会。找到了机会,他们安居下来了。一直找不到机会,就再返回农村,而万万不愿落入到城市贫民窟中。

  所以,农民市民化是一个缓慢的过程,也是一个反复的过程。反复的意思是说,本来以为有了高收入的稳定工作,却没想到会失业;本来花很多年掌握了一项高难度技术,却没想到技术会过时;本来积攒了一笔资金,却没想到生场大病将钱花掉了,等等各种偶然性的(其中带有必然性)原因,而无法确定能否在城市体面安居,因此要保留农村的承包地、宅基地和住房,要留下最后的退路。要出现万一的情况就“大不了回家种田去”。

  进城农民留退回农村后路的原因是进城安居的机会其实不大,看起来符合市民化条件的农业转移人口有了在城市安居的条件,却可能因为各种偶然原因又失去可以安居的能力,他们为自己留退回农村的后路,是一种理性的风险投资,在进城失败,国家绝对没有能力为进城失败农民提供可以在城市体面安居保障的情况下,留下回村退路是正确的决策。

  由此看来,“推进农业人口市民化”还要有耐心,更要有中国产业结构升级,城市可以为进城农民提供更多高收入的稳定就业机会。

  再来看第二句:“创新人口管理,加快户籍制度改革”。在当前大量农民进城背景下面,仅仅依靠过时的城市和农村户籍来管理人口显然是已不合时宜了。同时,过去城市户籍中所具有的福利成分基本上已被剥离,户籍更多具有管理的意义。相反,农村户籍中还有承包地、宅基地和住房三项重要的福利。加快户籍制度改革就是既要保障农民现有的三项福利,又要为他们在城市获得与市民同等权利而改革。

  需要说明的是,当前城市人口中的社保、低保与农村社保、低保金额上有一定差异,这有合理性,因为城市人口没有承包地、宅基地和住房这三项福利。当前城市贫民较进城农民工的处境还要糟糕。相对说来,因为过去这些城市贫民都多少从国家和集体单位中分得住房或积累有一定的文化资本、社会资本,而在城市仍能自谋出路。随着时间的推移,新一代城市贫民若没有父辈的积蓄,又缺少相对于进城农民工的文化资本与社会资本的优势,这些城市贫民的状况将让人担忧。

  这个意义上,国家财政上要对这些城市贫民(无法退回农村种田去)给予特别关照。

  第三条包括两句,即“稳定推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”,“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。

  这两句要表达的意思都是一个,即让所有进城农民尤其是在城镇落户农民纳入到城镇服务福利保障体系中。在当前中国发展阶段,全民纳入的全覆盖的公共服务和福利保障体系一定是低水平的,作为发展中国家,中国的政府不可能建立高水平全覆盖的保障体系。这个意义上讲,进城农民在城市可以享受到的城市保障只能是聊胜于无,其在城市能否体面安居还是要靠个人打拼及运气。

  第四条“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”,意思是说要通过国家财政支持来动员农民离开农村,成为城市人口。认真分析起来,中央还是着急了点,因为农民也不知道自己进城后能否获得在城市体面安居的就业与收入机会。对于有能力进城的农民,国家财政转移支付与农民市民化挂钩是无效的,因为他们并不缺政府补的这点钱,而愿意将农村承包地、宅基地和住房留作“乡愁”。急切希望得到挂钩财政资金的往往是进城比较困难,稍有不慎即进城失败的农户,这些人进城失败,又因为挂钩而失去了农村的“三件衣服”,他们就不再能返回家乡,就成了新的城市贫民。新城市贫民在城市的生活很艰难,且城市贫民越多,国家财政负担越重,社会秩序及政治稳定越是容易出问题。

  II、政策辨析

  1、关于城乡二元结构。

  当前城乡二元结构大都被当作了一个负面词汇,其实,城乡二元结构也可以是一个对客观事实的描述。从体制上讲城乡二元结构,新中国选择重化工业优先的现代化道路,工业化需要从农村获取原始资本积累,而通过体制性城乡二元结构完成了农业对工业的支持,及城市对农村的剥削。在改革开放前,以户籍制度为核心的城乡二元结构对农民和农村是一种剥削性结构,虽然其存在具有历史合理性,在当前条件下这种剥削性城乡二元结构理应破除,且实际上也已经被破除掉了。其主要表现就是,城市户籍上的福利含金量很少,而农村户籍上的福利含金量却不可小视。也是因此,众多调查表明,农民普遍不愿意放弃农村户籍,即使保留农民在农村的承包地,绝大多数农民也不愿意要城市户籍。反过来倒是,城市人想要获得农村户籍是十分困难的事情。

  当前仍然存在体制性的城乡二元结构,不过,当前的体制性城乡二元结构与过去的剥削性结构已有极大不同,就是过去城乡二元结构中对农民的剥削性制度已被消除,而对农民的保护性制度安排仍然存在。体制性城乡二元结构由剥削到保护的这种转变,是我们一定要清醒认识的。我们现在尤其要防止有人借破除城乡二元结构,将保护农民的体制性城乡二元结构一并破除。

  2、关于农村、农业和农民。

  当前中国有9亿农民,包括其中进城务工经商但仍然难以在城市安居的2亿多农民工,他们是中国社会最大的弱势群体,而中国农业基本上是“人均一亩三分、户均不过十亩”的弱质小农农业,这样一个GDP占比低于10%的农业GDP,还要为农村中的弱势群体提供赖以生存的极其重要的农业收入与就业。弱势农民与弱质农业所在的农村显然是需要保护的,城乡发展一体化不是指资本可以自由下乡去赶农民进城,去挤占本来就不多的农业GDP,而是要通过国家政策和财政资金,以城带乡,以工促农,保护农民包括进城但未能在城市安居从而随时可能返乡的农民工,及保证农业GDP主要被数量极其庞大的农民分享。

  有人理解城乡发展一体化就是农民进城和资本下乡,这种理解是片面的。原因是,即使部分农民进城,留在农村的农民人数依然众多,且进城农民可能失败,他们进城失败之后还要返回农村。而资本下乡亦要慎重,至少政府不应通过政策和资金扶持资本下乡。农业GDP总量是有限的,资本下乡是要赚钱的,也就是要分享农业GDP的,在当前农民人数依然众多且仍然要依靠农业来获取收入与就业背景下面的资本下乡,对农业也许是好事,对农民却一定是坏事。

  农村是弱势农民和弱质农业所在地,是以一个个熟人社会基础上的村庄组织起来的,农民是“以代际分工为基础的半工半耕”来完成劳动力再生产的,是经营“人均一亩三分、户均不过十亩”土地的,是有农家小院,有根,有意义的,这样的农村为中国9亿农民和国家粮食安全提供了基本保障,提供了底线。保护农村就是保护农民和农业,就是维持中华民族伟大复兴的底线,就是让农村继续作为中国现代化的稳定器与蓄水池发挥作用。

  基础性的、底线的、弱势与弱质的农村,显然不是任由市场起决定作用的领域,基本保障是不可交易的,农村,这一中国现代化的稳定器和蓄水池,还需要国家着力通过政策和资金支持来予保护和保卫。

  3、中国式城镇化。

  中国的城镇化与世界上其他国家有很大不同,其中关键是进城农民都为自己进城失败留下退路,他们绝大多数都保留了农村的承包地、宅基地和住房,他们的进城不是一次性的,而是多次在城乡之间往返,更非全家进城,而是适合进城的年轻人进城,不适合进城的中老年人和儿童留村。这种中国式城镇化的坏处是产生了留守问题,城镇化也不彻底,好处则是因为进城农民失败有退路而没有在城市形成大规模贫民窟。

  因为大量中老年农民留守农村,虽然农民进城了,农村耕地却很难规模经营,小农经济仍是汪洋大海,现代农业发展不起来,农业现代化也颇困难。不过,正是因为有海量留村务农的中老年农民,中国农村的耕地都被精心耕种,农产品产出率极高,当前中国以占世界7%的耕地养活占世界20%的人口,还有余力,因为当前农产品总和供给是过剩的。

  中国式城镇化与中国当前所处发展阶段有关系,只要中国农民进城获得稳定就业与收入的机会不够高,在城市安居难度大,目前农民多次性地在城乡往返就具有合理性。只有当多数进城农民都可以比较容易在城市获得安居所需就业与收入条件,国家有能力为少数进城失败人口提供可靠保障时,农民才会放心进城而放弃家乡。而唯有中国经济进一步增长,产业进一步升级,技术不断进步,走出中等收入陷阱,跻身世界发达国家行列,中国城市才可能为所有进城人口提供安居的条件。

  在中国走出中等收入陷阱的艰难过程中,正是当前中国式的农民多次往返于城乡的城镇化为中国克服走出中等收入陷阱所必然遇到的艰难险阻提供了缓冲。中国保持目前的农民不断往返于城乡的城镇化,而不急于让农民一次性进城,是中国相对于其他发展中国家无比巨大的优势,是中国过去30年保持了发展中稳定的秘密,也是未来中国走出中等收入陷阱的保证。

  五、小结

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,基调是全面深化改革。从当前中国国情来看,城市是中国现代化的发展极,农村是中国现代化的稳定器,城市全面深化改革与农村保持相对稳定是相反相承、相互补充、相互支持的关系。我们不能为了改革而改革,有时候,不改才是最大智慧。笔者以为,现行农村基本制度正是中国过去30年保持了发展中的稳定的秘密,也是未来30年中国走出中等收入陷阱的最大制度红利之一。

  以上对十八届三中全会决议中涉农条款的解读,提出了笔者对决议比较独特的理解,也贯注了笔者对中国未来发展战略的判断。十八届三中全会决议是一个整体,单独抽出涉农部分进行解读就一定会有误读。有时候笔者的误读也包含了期待。希望以上解读作为一家之言,可以引起进一步讨论,从而深化对决议的认识,及深化对中国发展战略的认识。

  对于当前农村改革,也许我们可以仔细体味一下辛弃疾的名词:

  少年不识愁滋味,爱上层楼。爱上层楼。为赋新词强说愁。

  而今识尽愁滋味,欲说还休。欲说还休。却道天凉好个秋。

  2013年12月3~4日

微信扫一扫,进入读者交流群

本文内容仅为作者个人观点,不代表网站立场。

请支持独立网站红色文化网,转载请注明文章链接-----https://www.hswh.org.cn/wzzx/llyd/sn/2013-12-11/24084.html- 红色文化网

献一朵花: 鲜花数量:
责任编辑:RC 更新时间:2013-12-12 08:30:53 关键字:农村改革  十八届三中全会  

话题

推荐

点击排行

鲜花排行


页面
放大
页面
还原
版权:红色文化网 | 主办:中国红色文化研究会
地址:北京市丰台区小屯路8号院 | 邮编:100040 | 联系电话:010-68670060
投稿信箱:hswhtg@163.com | 备案序号:京ICP备13020994号 | 技术支持:网大互联