村民自治的形式应当百花齐放
文/特约撰稿员 潘维

“村民自治”的弹性空间
　　人民公社解体后，中国农村回归家庭小农生产，实行村民自治的原则。1982年颁布的《宪法》规定，村民委员会是群众自治组织。村民自治是中国现代化进程中阶段性的思路，是由“农村中国”向“城市中国”过渡时期的政策。
　　中国现阶段只能实行村民自治，这是为什么？
　　首先，在空间上，中国农村东西南北的发展程度极不平衡。各地的语言和风俗习惯、自然地理、社会结构都不一样。因为无法一致，所以只能自治，强求一致势必产生不良后果。在时间上，农村正面临着巨大的社会变迁。今天是村庄，明天可能变为城镇。农村人口高度流动，生产方式、生活方式以及价值观念都在深刻、迅速地变化。所谓“自治”，就是要让每个村庄的人民自己决定管理本村的方式，不唯书，不唯上，百花齐放。不能用先进地区的办法来规范落后地区，也不能用落后地区的办法来约束先进地区。
　　第二，小农经济及其社会基础不适合法治，有效执法几乎不可能。城市社会以工商业为基础，全体市民高度相互依存，所以强调“法治”而非“自治”。村庄社区以自然农业为基础，各家经济独立，自给自足，弥漫着“道德经济”的逻辑，以及由远近血缘凝成的裙带关系，所以只能自治。过去的“秋菊”不该去打官司，今天的“秋菊”打不起官司。要是能靠警察来执法，就不是农村了。
　　第三，政府缺少直接主导农村行政的财力，无力把80万个行政村（现已合并为65万个）的160万个村干部（党支书和村主任）纳入政府行政序列。宏观上看，一个行政村2000-3000人口，养一两个提供公共服务的政府雇员并不多。但从微观上看，由于小农自然经济基础薄弱，至今难以支撑这两个政府雇员。中央财政在2005年达到了3万亿，是否应从这笔巨款中每年拿出160亿元（人均每年1万元）去支付村干部工资，还远未取得各方共识。
　　村民自治原则用于占将近70％中国人口的9亿农村人，这就要求自治的弹性具有进步导向。“村民自治”是一个模糊概念。由模糊概念导致的弹性是中国政治文明的一个基本特点。在幅员辽阔的中国农村，横向要适应东西南北、千差万别的自然条件，纵向要适应工业化和城市化的急剧社会变迁。一旦制定了全国“一刀切”的政策甚至法律，限制村民自治的弹性，势必打破农村社会的平衡，导致停滞或动乱。

村民自治的任务不是“搞政治”
　　目前社会上流行这样的观点：村民自治的主要任务是“搞（维权）政治”。认为中国农村的主要问题是共产党领导的乡村政权剥夺了农民的自由权利，造成农民的沉重负担和极端贫困。这种观点把“压垮骆驼的最后一根稻草”当成骆驼被压垮的主因。
　　中国农民的经济收入奇低，生活环境极差，文化生活非常贫乏。这些并不是因为“农民负担过重”，更不是因为农民缺少政治权利。中国农民贫困，是因为“骆驼”背负着靠搞政治斗争搬不走的3座大山。
　　第一座大山：农民的准失业状态。中国可耕地总量仅为印度的一半，9亿农村人口只有18亿亩耕地，远不足以让大多数人靠农业“致富”。农村劳力大量过剩，一年只从事三、四个月的简单劳动，多数人处在基本失业的状态。自工业革命以来，制造业产品取代种植和养殖业产品，成为国民财富的主要源泉，而中国多数农村人还在靠简单的农业劳动生活，“相对贫困化”是必然的。他们的贫困不是被剥夺的结果，而是类似于查亚诺夫论述的小农经济的“自我剥削”。
　　第二座大山：国内外市场机制的挤压。市场机制摧毁小农是普遍的经济规律。如同英国早年的圈地运动，国内外市场经济的力量正在无情地摧毁中国袖珍型的家庭农业，在小农中制造相对甚至绝对的贫困化。在市场竞争中，当粮食供应短缺及免除税费后，小农的劳动积极性开始恢复，电力、化肥、种子、柴油、农药的价格又都涨上去了。
　　第三座大山：小农贫乏的自我组织能力。中国2000多年的自由小农经济留下了沉重的历史包袱——农村落后地区普遍存在自私自利，甚至损公肥私的现象，公共意识、合作精神等“社会资本”极端缺乏。近年来自由主义思潮盛行，更削弱了农民组织起来进行“自助”的传统和能力。在湖北江汉平原，基层政权瘫痪后，农民因为自我组织不起来，靠自家打井种水稻。打井种出的水稻只能自食，没有市场竞争力。现代市场经济不是个体农户的天下。只有组织起来，通力合作，农民才能在市场中争得生存权。然而在今天，在很多农村地区，当年好不容易建立起来的“公共”意识丧失殆尽，人民公社留下的农业基础设施已经破败不堪甚至垮掉，大量村庄肮脏、破败。在对抗城市资本掀起的圈地狂潮中，分散无组织的农民更处在弱势地位。
　　以上原因，造成了中国农民的贫困，而不是所谓的“缺乏自由权利”。
　　如今，国家取消了农业税，“转移支付”的幻想方兴未艾。可是，地球上没有哪个政府有能力救助数亿人的贫困。给3亿农户每户每年补助1万元，人均每月才不过300元，却等于2005年国家全部3万亿元财政收入。可见，即使“转移支付”到中华人民共和国彻底破产，也不可能让9亿农民摆脱贫困。
　　中国农村面临的挑战是什么？是克服农民经济收入低，生活环境差，文化生活贫乏。人口规模决定了，中国农民没有救世主，只能自助自救。劳动是财富的源泉。“搞政治”不能创造财富，也不可能搬走3座大山，改变农村贫困落后的状态。村民自治的任务，是把广大农民组织起来，从事劳动，推动生产自救，改善社区的生活和文化环境，直至闯入非农的市场。
　　
村民自治不等于“海选”
　　现在有一种倾向：将村民自治等同于“海选”村委会，又将“海选”村委会等同于基层民主。这种倾向不但违背了“自治”的原则，而且使村民自治泛政治化。如果不以改善村民生活为核心，只专注于“海选”村委会，甚至试图以法律“一刀切”来追求所谓的“基层民主”，这样的“村民自治”会误入歧途。表现在以下方面：
　　第一，排斥党政“插手”的“海选”，正呈现出金钱化、黑恶化的趋势。贿选金额越来越高，从送烟酒到吃流水席，从送几元、几十元，到公然拿出上百万元买票。“海选”成了富人的金钱游戏。与贿选相伴的是为捞回贿金而抢劫资源财富。山西部分城郊地区选村长要花百万元。选上了，就能垄断煤窑的承包权，或是掌控土地出售。这样的村官成为破坏农村社会稳定和谐的“毒瘤”。一些地区还出现了参选人与不法分子和黑势力勾结，以暴力手段威胁甚至除掉对手的情形。这种权力的市场化，即收购来的“人民授权”，使得农村社区生活资本化、政治化，其结果是阻碍村庄集体经济发展，激化干群矛盾，严重危害当地的社会治安。
　　第二，排斥党政“插手”的“海选”，正在制造社会不公正，甚至社区分裂。村庄社会多以姓氏宗族为基础，强化“多数决”的“海选”机制势必强化“大姓”的权力，把宗法势力合法化，把欺负小姓宗族的事实合法化。当年打碎宗法势力的控制，是中国农村社会的一大进步，也是中国共产党的一个伟大成就。然而在几轮“海选”后，宗族派系矛盾大为激化。近年来，广东、山西、河南、安徽、山东等地的一些村委会一直在内斗。一派上台，另一派就四处上访告状。自己这派上台，也疯狂敛财，导致对方上访告状。社区陷入选举-告状-罢免，再选举-再告状-再罢免的恶性循环。“海选”还使农村妇女边缘化。1990年代，全国村委会中妇女干部的平均比例还能维持40％。到2005年，在真正搞“海选”的地方，女村长、女书记几乎绝迹。
　　第三，排斥党政“插手”的“海选”，正为企图左右中国政治前途的国内外势力提供利用空间。世界上从来就没有不许政党插手的“选举”。共产党不插手，黑手党、宗法党、外国的党就要来插手。有人出于某种动机，把“自治”说成是“海选”，把“海选”说成是“基层民主”，接下来就是照章办事的“中层民主”和“高层民主”。一旦“海选”导致混乱，就归结为党和政府“插手”的结果，就要求搞新的全国性立法，以更为严格的选举程序排斥党和政府的“插手”，进一步削弱和驱逐共产党的影响力。
　　世界上没有任何国家，用全国性的法律来规定村民自治的形式。“自治”本应是由本地人民决定的、因地因时而异的、百花齐放的。具有30个条款的《村民委员会组织法》的最大缺陷不是太粗，而是太细。这部法律规定，村里几乎涵盖一切的“八大权力”属村民大会而非村民委员会。也就是说，村庄里事无巨细，都要召集上千成年男女投票。若依法办事，那些“企业村”统统都要垮台。至于鼓动新的全国性立法，用严格的“海选”程序规范亿万村民的日常生活，以法律规定统一的自治形式，这种做法否定自治的弹性，也就否定了“村民自治”原则。而且，制定一部无力执行的法律，是对法律尊严的侮辱和对法治的蔑视。
　　西方民主并不是单纯的“票主”，更不是“海选”。选举都是由政党操控的，更以严格的法治为前提。然而在中国农村，不可能有真正的法治，否则就用不着“自治”了。自从自上而下推广不让基层党的组织和政府“插手”的“海选”以来，农村社会被导向政治误区。许多乌烟瘴气的说法都搬上了台面。诸如，“两委矛盾”出于共产党缺少“合法性”；“富人治村”有利于稳定；选上村长就要立即拉入共产党，任命为党支部书记；竞选期间“公益捐款”不能认作贿选；农民的权利要靠竞选来维护，等等。
　　劳动创造财富。不去组织生产，而是鼓动选举政治，搞宗族内斗，农民是不可能富裕的，社会主义新农村也不可能催生。建设新农村，实现真正的村民自治，一个重要的方法是支持乡村党的组织。鼓励乡村党组织根据本地的实际情况引导村民自治，以发达的先进农村地区为榜样，努力发展生产，促进农民共同富裕，促进农村社会的稳定与和谐。
　　
 村民自治形式的百花齐放
　　内容决定形式。弹性的、因地制宜的自治，向所有地方上的创新开放。同时，为了自治的进步导向，评判村民自治的形式先进与否，应当以能否推动农村的社会和谐与经济进步为标准，应当以非农的先进村庄为方向，以“建设社会主义新农村”为目标。
　　固然，基层党政机构存在大量问题，特别是腐败。然而，这些不是取消这些机构的理由。正因为有共产党领导的基层政权，自回归家庭耕作到1990年代中期的15年里，农村没有出现基层的权力真空，以自由小农家庭为主体的农村社会经受住了市场化浪潮的冲击，基本保持了稳定。在极为困难的条件下，基层政府组织了农业生产和工业建设，为落实国家的各项政治、经济、社会政策尽了力。没有基层政权的存在和努力，国家政权就是空中楼阁，中央政府就没了腿和脚。
　　共产党的基层组织是中国农村进步的希望。农村党支部植根于农民，发挥“战斗堡垒”作用。这不是“自治”产生的，却是“自治”的一种形式，也是中国式民主政治的一种形式，形成于党在民主革命时期动员组织农民的长期历史实践。正因为有党的农村基层组织存在，“一刀切”的“海选”未能真正普遍实现。当“海选”逐渐陷入困境，村民自治的多种形式如雨后春笋般出现：
　　——以农村基层党组织为核心的村民自治，取得了最引人注目的经济社会发展成就。江苏的华西村、河南的南街村、山西的大寨村、河北的寺后村等是这一类“村民自治”的典型代表。华西村的人均国内生产总值已经超过世界上最富裕国家的标准，村民们走出了一条有中国特色的共同富裕的道路。
　　——以“下派党员干部”为核心的村民自治，正在被越来越多的地方政府所采纳。1998年，福建省南平市农民人均纯收入增幅仅0.2％，城乡差距日益扩大，干群关系趋于紧张。自2002年“下派干部”以来，南平农业产值和农民收入增幅连续3年居全省前两位，许多有名的上访村、治安混乱村改变了面貌。青海省和北京市等地区都开始试点类似的办法。青海省门源回族自治县从2002年开始选派优秀的应届大学毕业生到农村，担任村党支部副书记或采取村民补选的方法担任村委会主任。2005年，已任职3年的12名大学生村官，全部以超过90％的高票再次当选村干部。
　　——以经济能人为核心的村民自治，正在经济较发达的地区浮现。浙江省东阳市横店集团和山东省乐陵市房地产开发商梁希森是这类模式的代表。从1980年代至今，横店集团带动周边108个行政村，实现了就地工业化和城镇化。2001年，梁希森投资4200万元为梁锥村村民兴建了连排别墅，并利用腾出的土地创办鲁西牛业公司。2005年，又改造了第二个村子。梁希森计划用5年到10年的时间，将黄夹镇剩下的107个村子全部进行改造，让全镇人都住上别墅，成为企业工人。
　　——以农村民间协会为领导核心的村民自治，出现在中西部发展相对滞后地区。江西省赣州市农村以“五老”（老党员、老干部、老模范、老教师和老红军）为主的理事会，在近年来的“社会主义新农村建设”中发挥了举足轻重的作用。理事会负责新农村建设的资金管理、项目实施、建章立制等具体事务。
　　笔者无意穷尽“海选”以外的所有村民自治形式，也不可能了解全部的自治方式。就上述例子，笔者想强调，不宜搞全国性的立法，对村民自治的形式“一刀切”。因地制宜，适应各地不同经济、社会、习俗的自治形式，才是村民自治的本意，也是出路。先进的村民自治形式的标准，应当是有利于“建设社会主义新农村”。具体地说，是有利于村庄社区的团结、和谐与稳定；有利于组织村民改善社区的生活、文化环境；有利于组织村民平稳地进入非农产业。
　　以村庄社区为单位，把农民组织起来，积累“社会资本”——集体经济组织和集体主义精神，引导农民从事改善社区生活环境和文化环境的生产劳动，走共同富裕的发展道路。这是村民自治的方向和任务。
　　（《凤凰周刊》总第212期，2006年3月5日）

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