李昌平：论中国特色的地根经济和地根政治（上）

——中国土地制度变迁与“三农”兴衰

作者：李昌平   来源：天益社区

新中国成立以来，无论是政治制度还是经济体制的变化，都与土地制度的变化高度相关。当中国市场化改革走近尾声的时候，土地制度改革必然成为人们关注的焦点。中国的土地制度到底经历了一些什么样的变迁？每一次的变迁对政治、经济产生了什么样的影响？市场经济条件下的社会主义新农村建设的土地制度最终做什么样的定位呢？这就是本文将要讨论的问题。

一，土改以来，大陆没有真正实行过完全的土地私有制，也没有真正实行过完全的土地村（社）民集体所有制，真实的土地制度是准国家所有制下的混合所有制。

（一），《共同纲领》实际上为土地国有制奠定了法律基础。

1949年9月29日，在中国人民政治协商会议上一致通过《共同纲领》。《共同纲领》实际上是新中国的临时宪法，确定了新中国的发展道路——走国家资本主义工业化发展道路。走国家工业化的发展道路，在当时中国社会各界，特别是知识分子中得到广泛认同。也有人认为《共同纲领》是五四运动以来，中国精英分子对中国发展道路长期探索的智慧结晶。然而，在今天的不少知识分子看来，走国家工业化发展道路是十分“祸国殃民”的。但为什么当时的中国精英在对中国近代屈辱史反思后，会选择“祸国殃民”的国家资本主义工业化发展战略呢？这是一个有待进一步解读的历史公案。

1949年前后在全国进行的土改（耕者有其田）还没有完全结束，1951年9月，毛泽东就亲自主持制定了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，并在同年12月15日亲自为印发《决议草案》写了《把农业互助合作当作一件大事去做》的通知，从此拉开了农村合作化的序幕。为什么要合作化呢？合作化也是《共同纲领》决定的，《共同纲领》第三十八条 ：关于合作社：鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则，发展合作事业。在城镇中和乡村中组织供销合作社、消费合作社、信用合作社、生产合作社和运输合作社，在工厂、机关和学校中应尽先组织消费合作社。

农村发展合作经济，主要是在将农业地租转化为工业资本的同时，通过对农产品的控制和对生产生活资料的控制，实现对工商业资本的社会主义改造，这是《共同纲领》第31条之规定：“在必要和可能的条件下，应鼓励私人资本向国家资本主义方向发展”是一脉相承的，也是与1949年3月的七届二中全会确定的党在过渡时期的总路线：“从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在相当长的时期内，基本上实现国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造”相一致的。

我们从这些历史文献中不难发现，因为要实现国家工业化，就要对农业、手工业、资本主义工商业进行国家资本主义化，对当时“一穷二白”且面临帝国主义威胁和封锁的新中国而言，农村土地地租（实物税）和对农产品统购统销的“剪刀差”，必然成为国家工业化原始资本积累的主要来源和手段。在我看来，《共同纲领》决定的国家资本主义战略和“在必要和可能的条件下，应该鼓励私人资本向国家资本主义方向发展”的实现方式，实际上为国家将1947年在解放区“革命土改”推行的土地私有制转变为国家所有制提供了法律上的伏笔。

（二），土改，不是给农民完全的土地产权，实际上是建立“国家所有，农民‘平均’占有土地农用权”的土地制度，以此建立起共产党“地根”经济和“地根”政权。

太多的学者一直认为，土改是给了农民完全的土地私有权，这是值得商榷的。

新中国建立后，在国际环境十分糟糕的情况下，同时要养活400万军队（包括后来的朝鲜战争）、保障城乡的有效供给、维持政府的运转和保证国家基础性工业项目上马，唯一可以靠得住的、控制得了的物质基础就是农业地租。在当时的情况下，新中国必须在巩固政权的同时实施快速国家工业化的发展战略，对新中国具有决定意义的土改必须完成两个根本任务：一是建立土地的国家属性，所有的土地都是国家的，无论是地主、富农，还是贫下中农、雇农，耕者有其（份额）田。但是，分得的田都是新中国的田，不再是旧中国的带有封建性质的私人所有的田了。确立了土地的国家属性，就确立了新政权的合法性；二是在重分土地和恢复发展农业生产活动中，建立起新的乡村组织和基层政权，同时通过新的乡村组织和基层政权获取比旧社会更多的土地地租。所以，土地是中国新政权的经济和政治根本。

对于上述的判断，我们可以从《共同纲领》第二十七条找到依据：土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件……必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸，减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。

最初的“和平土改”进行了一年左右的时间，实际的效果难以实现上述两个目标。1949年至1950年党的部级以上干部参阅的《内部参考》，每周都有新华社记者反应农会和区公所被地主、恶霸、特务、土匪控制，或破坏土改，或威胁贫农雇农，或贫雇农将政府分配的土地还给地主，或贫雇农对土改和新政府悲观失望的报道。于是在1951年  月，坚持和平土改的主张让位于“急进土改”的主张，在“放手发动群众”的号召下，“急进土改”一改“和平土改”时期“反动势力顽强抵抗”和“贫雇农可怜巴巴”的被动局面，激烈的斗争轰轰烈烈地开展起来了。一方面，土地彻底重分，消除了“老业”“祖业”思想，确立了共产党政府给农民土地的事实；另一方面，贫雇农斗倒了地主、恶霸、土匪、特务和坏分子，将混进农会组织和基层政府中的地主、恶霸、土匪、特务、坏分子及其代理人彻底清理，贫下中农完全掌握农村政权和政治主导权。“急进土改”实际上是调动多数贫困农民“耕者有其田”和“翻身做主人”的“积极性”，帮助共产党“改造”和“清除”了不太听话的、甚至是对抗的少数“地、富、反、坏” 分子，确立土地国有属性，使得经济上建立了以地租为基础的财政和统购统销农产品为物质保证的经济秩序，政治上建立了以贫下中农为主体的农会组织和以农会组织为政治基础的农村基层政权。土改为共产党建立起了“地根”经济和“地根”政治。

假如没有“放手发动群众”的“急进土改”，如果用台湾出钱赎买地主土地的办法土改，土地就不仅不能为国家快速工业化完成资本原始积累，反而还会给新而脆弱的政权背上巨大的包袱，更难以建立起共产党的基层组织和基层政权，也不能建立统购统销制度实行对工商业资本的社会主义改造。大陆的土改和台湾的土改是有本质的不同的，台湾的土改实际上是承认土地私有基础上的土地私人占用的重新调整；大陆的土改是在没收所有土地，否定既往的一切土地私有产权，强制确立土地国家所有属性的基础上，平均分配给耕者使用，所有的耕者实际上是国家的长期佃户。

在部级以上干部参阅的《内部参考》中，和平土改时期，每周都有1－2篇反映各地商人哄抬物价或联合起来压低农产品价格或普遍偷税漏税的报告，实物地租虽然起到了一定的平拟物价、稳定市场的作用，但对稳定市场、平衡财政和对工商业资本进行社会主义改造是力不从心的。随着土改的深入，新政府有了“国有土地”稳定的地租收入和基层组织与政权。1950——1952年，农业税占中央财政收入的18。5％，如果加上地方附加和各种爱国捐款，农民对政府的实际贡献超过土地收益的40％。紧随着，1953年又在实物地租的基础上建立起“统购统销”制度，成为国家对手工业和工商业社会主义改造的武器。国家税收大幅增长，1953年农业税收入27。11亿元，比1950年的19亿元增长了50％，但只占当年财政收入的12。2％。

土地改革完成以后，在是实物地租的基础上建立农产品统购统销，控制工商业原料的来源和销售市场，工商业资本不接受改造也不行了，国家财政收入中的企业收入和工商税收也大幅上升。实际上，三大社会主义改造——国家资本主义是建立在“土地国有”的基础上的。土改——土地国有化，实际上是三大社会主义改造——国家资本主义化的起点。在后来的合作化运动中，土地集体所有几乎没有人以“土地私人所有”为理据进行过反抗，这实际上证明在多数耕者的心目中默认“土地是国家给的，国家说咋的就咋的”了。一直到今天，中国的绝大多数农民依然认为，“土地既不是个人所有，也不是集体所有，而是国家所有”，应该说是有历史原因的。

很少有人注意到《共同纲领》关于土地制度的奇怪表述，在《共同纲领》的第二十七条中，关于农民土地产权的表述是非常特别的：“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权；凡尚未实行土地改革的地区……实现耕者有其田”。对于老区是保护农民已经得到的“土地所有权”，对于绝大部分新解放区，却只是“实现耕者有其田”。虽然我们已经难以搞清当时的立法者为何对农民的土地权益采用两种明显差异的表述的真实用意，但有一点是可以肯定的。那就是：1946年开始的老区土改，是在国民党统治下进行的，给农民完全的土地产权——所有权是“革命的需要”；而共产党建国后的土改是“巩固和建设的需要”，只“实现耕者有其田”对国家资本主义是有利的。我们从土地对共产党经济政治的特殊功能和土地产权变迁的历史逻辑来看，建国后土改的“土地证”与现在发给农民的“土地承包证”十分相似，只是实实在在的“国家所有，耕者使用”的一种确认。《土地改革法》明确规定，土地不能休耕，不能撂荒，农民没有将农地用于工商业的权利。这就说明，土改时发给农民的“土地证”实际上是产权残缺的“产权证”，没有产生过今天“房产证”这样的物权效能，仅仅是有限的产权——农地农用永佃权，甚至，这种残缺的产权也只在历史的长河中昙花一现。

（三），合作化以来，农村土地建立集体所有制是虚，巩固国家所有制是实，目的是为了完成国家资本主义工业化。   

土改随后而来的合作化，迅速消灭了农地农用、农民永佃——“私有制”的权利，建立了农村土地“集体所有制”。并且，土地“集体所有制”被为定义为“公有制”的一种形式。土地“集体所有制”，到底是“公有制”还是“私有制”的一种实现形式，也是值得重新认识的，我们不在本节讨论。我们这里要讨论的是，中国是否出现过真正意义上的土地“农民集体所有制”。

1955年7月31日，毛泽东在《关于合作化问题》一文中进一步论述：“有些同志不赞成我党中央关于我国农业合作化的步骤应当和我国的社会主义工业化的步骤相适应的方针，而这种方针，曾经在苏联证明是正确的。这些同志不知道社会主义工业化是不能离开（社会主义）农业化而孤立地去进行的”。

合作化后，以统购统销为基础的高度计划的经济体制基本形成，国民经济的所有制形式整体上进一步朝着“一大二公”的方向发展。随后，公社既是基本经济单元，又是最基层的政府。按劳分配和按照人口分配是公社的主要分配形式，土地产权在农产品分配中不具有实际的意义，并且可以“一平二调”。

如1953年4月经中央批转的华北局《关于农业生产合作社若干问题的解决办法》。其中规定：社员土地入社，统一使用，社员按入股的土地分配一定比例的收获量。但1954年8月10日中共中央农村工作部《关于半社会主义性质的农业生产合作社如何逐渐社会主义化问题复东北局电》。主张用降低至取消土地报酬的方式，而不是购买的方式实现“土地共有”，否定了沈阳市委打算在高级农业生产合作社实行低价收买土地的办法。1956年3月5日，中共中央《关于在农业生产合作社扩大合并和升级中有关生产资料的若干问题的处理办法的规定》正式取消了土地报酬。其中规定：在初级社转为高级社的时候，社员的土地转为合作社公有，取消土地报酬。和50年代初期比较，土地实际上由“国家所有，农户永佃”变成了“国家所有，公社（政府）经营”；生产由农民自主生产转变为公社有计划生产；农产品由实物地租外的政府定购转变为除口粮以外的统销；生产资料由分户购买转变为计划调拨和交换——统购。实际上，“土地集体所有”，只是有权“在国家圈定的土地上，由基层政府执行国家的生产计划和购销计划”，“集体”并没有“土地所有者”的任何权利。这类似地主和长工之间的关系，丝毫看不到“集体”作为一个产权者的任何权益存在，公社（政社合一体）化后，农村土地制度分明是朝“公”的方向进一步了——“国家所有，公社计划经营”，实际上是国家剥夺了农民家庭在土改时期获得的不完全土地产权——农地农用权，“集体所有制”只是以“集体”的名义从农民个人的手上收回了土地权——便于执行经济计划和统购统销和对工商业资本进行社会主义改造。在我看来，所谓的“土地集体所有”仅仅只是掩盖国家剥夺农民土地权益的一种掩耳盗铃的说法。

1958年后的三年，全国出现了大面积饿死人的灾难，政府说是三年“自然”灾害所至，后来的学者大多都将罪恶归结为“土地集体所有制”所致，以至于直到今天，“土地集体所有制”依然是学界的公敌。

1962年9月，中央对“一大二公”“一平二调”的公社制度的左的危害性有了统一的认识，于是改进为“三级所有，队为基础”。我至今没有明白，官方文件承认的“三级（公社、大队、小队）所有”怎么就被视为“集体所有”呢？公社这个政社合一体是“集体”吗？“三级所有，队为基础”的“集体所有制”，实际上是“土地国家所有，社队（集体）联产承包”，实行的是“增产多交（地租），减产不少交（地租）”的“集体承包”＋“统购统销”政策。这类似于地主和长工的关系。

“土地国家所有，社队（集体）联产承包＋统购统销”，在当时主要有三大进步：一是对社队成员有一定的激励作用，多劳动、多增产就能多吃饭；二是有利于生产资料的有效配置，促进生产发展的同时，可以节约成本；三是可以挤出劳动力搞农业生产意外的副业生产。“队为基础”的集体承包制，很快扭转的“自然”灾害的饥荒局面，农村有了一个小阳春。但“集体承包”的激励作用也是有限的，同时也无法消解“文化大革命”的破坏。随着时间的推移，一方面，“集体承包”的能量释放已尽；另一方面，随着国家工业的发展，工业品越来越多的下乡，需要交换更多的农产品。公社制度既对国家工业化失去了“原始积累”的积极作用，甚至成为工业产品和农产品交换的障碍，又对农民积极性的发挥造成了严重的障碍。

（四），安徽小井庄的农村改革，是“社队（集体）联产承包”转向“家庭联产承包”的改革，只是“土地国家所有制”不变的情况下，土地承包经营的微观主体发生了改变。

文革后期，公社将农业地租转化为工业资本的绩效越来越低，指望公社化为工业品下乡提供广阔市场的预期也不能实现。《论十大关系》所期待的工农协调发展、城乡协调发展的局面落空了。在这样的情况下，全党全国都在寻求新的突破。浙江、贵州、四川、安徽等地的农村从六十年代初期以来，就一直有零星的家庭承包的苗头，但都被“文革”极左的“农业社会主义改造”运动打压了。1978年，安徽肥西小井村的“家庭联产承包责任制”在个别县领导的支持下有了一定的规模，紧随其后的是“小岗村”17村民“冒死”也要“大包干”。但小井村的家庭承包没有像小岗村那样的幸运，受到了上面的批判和打压。小岗村没有受到打压，体现了我党与时俱进的一贯光荣伟大正确，所以，小岗村成了“家庭联产承包的发源地”。

“家庭联产承包”和“三级所有、队为基础”有什么区别呢？在我看来，只有一个区别，那就是将过去的生产单元小队由改为了家庭，是六十年代初期的“三级所有，队为基础”的进一步“右倾”。“家庭联产承包”并没有改变一些根本性的东西，如：农业地租转化为国家工业积累没有变（比过去转移的更多了），土地的承包期、税费标准、流转方式、农产品的买卖交易方式等等都依然是国家说了算。

“家庭联产承包责任制”说穿了，它是真正的“土地国家所有，社队经营＋农户承包”，但它进一步增强了对农民生产的激励。落后的小岗村的“落后”农民也能“交足国家的”，让当局认识到了“家庭联产承包制度”对国家的好处；或者说是农民对国家工业化更大的贡献“买来”了“家庭生产经营”的自主权利。这时的土地制度——“国家所有，社队经营＋农户承包”，与“地主和佃户”的关系十分相似。

（五），1978—1988年的农村土地制度——土地非农用权利集体所有，是一个特例。是农民成为中国经济增长主导力量的自然选择。

中国农村土地制度，从土改以来，总的趋势是向国有化发展的，但1978年——1988年却是一个特殊的时期。这个特殊时期的土地制度，主要的特征是农地农用权“国家所有、家庭经营”趋势，而“基本农田”以外的土地非农用权却是“集体所有、社企经营”的。

在这十年当中，乡镇企业、社队企业的发展占地，农民集体在保证完成国家粮食任务和公粮的前提下，基本上是“自主决定”，一般是公社或乡镇政府审批，最多报县政府审批即可，不需要国家审批。这个十年，是中国农村经济发展的黄金时期，除农业生产水平直线上升外，乡镇企业和社队企业的发展突飞猛进。1978——1988年，农村工业对工业的增长贡献，一直保持在41％的水平，1992年，更是达到71。1％。

华西、南街、大寨、大丘庄、刘庄等一大批“明星村”都是在这个时期发展起来的，苏南的乡镇企业和集体企业、温州和广州等沿海地区的个体私营经济也是这个时期发展起来的。这十年的特殊土地政策，为中国经济突破高度计划模式的困局，形成乡镇企业半壁河山、个体私营经济异军突起的新局面，也为“多种所有制并存”格局的形成奠定了制度基础。

假如站在农民、农村的立场上评价建国以来的土地制度，毫无疑问1978——1988年间的土地制度是最好的土地制度。

在乡镇企业和私营经济突飞猛进的同时，土地也急剧减少，仅985年，减少耕地2300多万亩。导致1985年后连续几年的粮食产量停滞不前，“粮食安全”问题引起了中央的高度关注，1986年，中共中央国务院下发《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，农地非农用的权利开始收归国家。土地制度的这个重大转变以1987年国家正式出台《土地管理法》为标志。1988年设立国家土地管理局，土地的非农用权正式收归国有。土地非农用制度的变迁轨迹，又回归到了国有化的轨道。

1988年后，在强化土地非农用权国有化的同时，对农民原有的自留地、宅基地和农用地权利，也同时缩小了：如，宅基地和自留地过去由农民集体自主安排，88年后要集体申请政府土地部门批准；农田开挖鱼池过去集体可以决定，后由政府土地部门审批；农田水利过程附属地，过去都属于集体的，88年后都收归政府水利部门了；过去，承包费中的相当部分（约30％以上）是村社集体公积金和公益金的主要来源，后逐步被政府支配和占有。这些都说明，国家对农村土地的控制权和收益权是加强了，不是下放了。更加没有理由证明农村土地是村社农民集体所有。恰恰相反，村社农民集体在改革开放以来，土地权益不是加强了，而是弱化了。

（六），97年的“二轮承包”，实际上是正式确立了“国家所有,农民永佃”的土地制度。宣告土地农民集体所有制度消亡。

1978年后发源于安徽的农村改革，最初叫“家庭联产承包责任制”，1982年推广的时候不少地方自发的改变为“大包干”。“联产承包责任制”和“大包干”是有很大的区别的。温铁军认为：“联产承包”是在保证农户按照集体计划进行生产的前提下，集体把土地的使用和收益权让给农民。“大包干”是集体在对农户以承包的名义按照人口分田之后，集体退出了农业的直接生产。实际上，“联产承包责任制”是承认“三级所有，队为基础”的人民公社体制，而“大包干”则是带有否定“三级所有，队为基础”性质的改革，为后来的人民公社解体埋下了伏笔。虽然民间的改革称为“大包干”，但在中央连续几个一号文件中依然表述为“家庭联产承包责任制”的“双层经营体制”。[1]不论文件怎么表述，实际的发生才是重要的。1984年底，中央根据农民稳定土地承包关系的要求，做出了“大稳定，并小调整，一包15年不变”的决定。贵州则根据自己的特点，做出了“增人不增地，减人不减地，一包30年不变”的决定。1984年后，人民公社随着农村改革的深入而解体，乡村重新设立乡镇人民政府；生产大队改为了村民委员会（行政村），“队为基础”的生产小队，改为没有经济功能的村民小组。虽然“三级所有，队为基础”的公社制度解体了，中央规定了土地承包一定十五年不变的基本政策，但是全国各地的农村以村民小组（少数地方以行政村）为单位，依然遵守承包初期“增人增地，减人减地”的约定，3－5年小调整，5－8年大调整。对于农民遵守约定的顽强，政府和学者不以为然。1997年，一次承包15年期满，由中央部署，全国范围内开展了统一的“二轮承包”。这一次承包，规定一定30年不变，统一发放承包权证。由于1997年正是农民种地负担最重、粮价进入阶段性低谷、种地微利或亏本的特殊时期，对于这次全国统一的部署，基层没有认真的执行。而贵州则在原来一直没有调整土地的基础上，继续30年不变，成为事实上的“国家所有、农民永佃”制度。

在97年后的几年内，由于土地农用的收益急剧下降，农民负担不减反增，村民集体组织的经济基础遭受严重破坏，村民自治功能实际上名存实亡，农村土地被廉价征用非常严重[2]。“开发区建设和经营城市”成为这个时期经济发展的主旋律。不少地方出现了“零低价”招商，一方面是投资高速增长，经济发展过热，中央政府多次启动宏观调控；另一方面是农民失地补偿不到位，造成数千万人失地又失业。

于是，中央开始着手制定相应的法律法规，1998年8月29日第九届全国人大常委修订通过了《中华人民共和国土地管理法》，再次明确了土地承包经营期限为30年；1998年12月27日由朱镕基总理签发的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，明确规定“土地使用权可以依法转让”；2001年全国人大通过了《土地承包法》，2003年3月1日，在家庭承包制度执行20多年后，《土地承包法》正式生效，家庭承包正式合法化。《土地承包法》对村民委员会或村民原有的自治权利：如，承包的期限、承包费的多少，土地的调整与整治等等权利，全部收归国家了。《宪法》规定的“土地属于农民集体所有”正式成了一句空话。随着2003年3月，温家宝总理在全国人大代表会议上宣布取消农业税及其附加后，村民委员会完全失去经济基础，决定了双层经营体制的灭亡，这实际上是消灭了“土地村民集体所有制”，进一步巩固了土地国家所有制，实际上是将三权分离：国家的所有权，集体的永佃权，农户的有偿耕种权变成了“土地国家所有，农民永佃”，集体（村社组织就像昔日的人民公社一样，失去了配置资源和收取地租的权利）面临解体。

（七），50多年来，大陆土地制度演变的逻辑

1，新中国成立以来农地农用制度的五次变革和一个特殊时期：

新中国成立以来，农地制度的变迁一直都没有停止过，但比较有影响的变迁只有五次。

一是1949——1952年的土改。这次土地制度变革，是以否定旧社会封建土地制度的前提，没收所有土地，统一归属国家，再在国家所有的前提下，分配“耕者”拥有土地农用的私有权利。这一时期的土改，主要实行的是村社内部土地权利平均分配。一方面，充分实现了“耕者有其田”，并建立了以地缘为边界的村社组织和基层农民政权；另一方面，增强了农民对新政府的认同，奠定了共产党执政的经济和政治基础，确立了新政权的威权体制。

二是1953――1958年的“集体化”变革。这个时期，是互助组到人民公社的时期，是一个从土地“家庭经营”到 “公社集体经营”的过程，在国家与农户之间出现了“集体”这个中间层次。一方面，以“集体化”收回了农民家庭对土地的全部权利，劳动成为分配的主要依据；另一方面，以“统购统销”确立了政府在经济生活中计划主体地位。

三是1962年前后的“三自一包”。这次变革是在经历了“三年自然灾害”之后，公社以自留地形式允许农民有“部分退出权”，确立“队为基础”，承认了土地的社区产权边界。这一次变革，实际上是对“集体化”过程中，过度扩大国家土地权利的一次纠正。为后来的“家庭承包”埋下了伏笔。

四是1978——1983年的“联产承包”到“大包干”。这次变革是在排除了文革极左路线之后，1962年政策的延续，又给农民退还了出卖土地之外的大部分农地农用产权。农户除了保证向国家和集体上缴税费之外，完全自主决定对土地进行经营，并且占用税费之外的全部收益，但国家依然以“定购任务”控制主要的农产品。

五是2003年后的土地“无税永佃”和“种粮补贴”制度。这次变革是在农业地租转化为“工业化积累”的国家发展战略结束后的新制度安排。一方面，以《土地承包法》的形式确立了土地“农户永佃制”，建立了国家土地与耕者直接的关系，废除了土地“集体所有制”，基本上回归到了土改时期的“耕者有其田”的制度；另一方面，国家不再以农业税和“定购任务”控制农产品生产，而是以“粮食补贴”和“生产资料补贴”刺激农民生产粮食，以获得“粮食安全保障”权。

值得特别说明的是， 1978——1988年的十年间，代表国家利益的公社在解体之中，以国有企业为主体的计划经济体制也处于半死不活的状态。而农民在农业和乡镇企业领域所创造的经济增长，成为主导国家经济发展的力量。在这样的情况下，农民不仅获得了农地农用的大部分权利，也自然获得了“基本农田以外”的农地非农用的全部权利。可以毫不夸张的说，1978——1988年的十年，是农民主导土地制度变迁的十年，也是农民主导国民经济发展的十年。

2，新中国成立以来的土地制度变迁，大体可以分为两个不同阶段，但是一个循环的逻辑过程。

我们可以将土地的五次变迁和一个特殊时期，大体上分为两个不同的连续阶段：

第一阶段：从1949年前的“封建地主制”到土改时的“均田地”再到互助组、合作化、高级社和1958年的人民公社也是一脉相承的；

第二阶段： 1962年是一个重要的转折，从“一大二公”到“三级所有、队为基础”再到“家庭联产承包经营”、“大包干”、“30年不变”和2003年后的“无税永佃+粮食补贴”，是一脉相承的。

50多年的土地制度变迁，形成了下图的循环逻辑过程。

合作社

1955年

耕者有其田1950年年）

互助组

1953年

私有制制1947年前

公社队为基础1962年

高级社

1957年

公社

家庭联产承包1980年

大包干大稳定

1983年

永佃＋补贴2003年

3，50多年土地制度演变的规律性和正确趋势的认识。

第一，国家利益至上，工业化至上，城市化至上是50多年土地制度演变的基本原则。国家权力是一直是主导土地制度变迁的主导力量。为了保证国家利益至上、工业化至上、城市化至上，土地始终是政府手中的工具和筹码。当“国家”需要“以粮为纲”时，土地就无条件的用作粮食生产；当国家需要占有更多的土地地租时，农民和农民集体无条件的服从国家利益；当“工业化”需要更多的积累时，农民和农民集体就会做出更多的“贡献”，当城市化和现代化需要占用更多的土地时，政府便廉价的占用农民的土地。土地作为生产要素，由生产者自主配置一直没有充分实现；土地作为农民的产权，从来没有让农民自主选择实现形式和经营方式。在国家利益至上、工业化至上、城市化至上的原则约束下，前28年，土地的基础地租和级差地租主要被国家占有了，国家工业化有了长足的进步；后28年，绝大多数的农民和农民集体基本没占有土地基础地租，得到的只是农业劳动报酬的，只有少数地方分享了级差地租，获得了较大的发展。如：华西、大寨、南街等村和相对发达的苏南等南方农村农民集体。

第二：土地村民集体所有制是符合农村生产力发展要求的。近代以来，中国农村出现了不同形式的“公田”，农村的社会结构也随之开始发生改变，现代教育和社区民主自治制度开始在中国乡村发育。1952年以后，中国农村大规模走上了“集体化”的道路，农村社会组织结构很快发生根本性变化，农业基础设施、农业科学技术、农村现代教育、卫生、政制等等获得前所未有的发展，农业除支持了人口的膨胀和农民福利低水平增长之外，还为国家高速工业化提供了巨大的积累，农民和国家的关系得到前所未有的加强，中国开始由一个弱国转向强国的进程。特别是1978---1988年的土地非农用集体所有，乡镇企业奇迹般的崛起，开辟了农民主导国家发展的十年黄金时期。应该说，50年代以来的土地村民集体所有制，是符合中国近代以来的土地制度变迁的基本趋势的，是和中国由弱国走向强国的趋势相一致的，也是和中国农村内在发展趋势----组织化乡农和乡村工业化的要求相一致的。不能否认，土地村民集体所有制，对中国农村和农民经济发展，是有非常积极的意义的。

第三：国家和农户之间的“集体”，是将农民纳入现代国家体系的必要条件。中国是一个农村人口巨大而分散的农民国家，如何将农民纳入现代国家体系是一个巨大的难题。近代以来的精英分子，一直在探索破解这个难题的路子——如何用现代的组织方式将乡村社会组织起来。新中国成立后，共产党人进行了有益的探索，在国家和农户之间建立起了“农民集体”组织。依靠集体的力量，改变了小农对“乡绅”、“地主”、“宗族”等的人身依附关系，在建国后很短的时间内，农村政治制度、农村现代教育、农业基础设施、农业科技推广体系、农村卫生防疫体系等迅速建立起来，农民得以纳入现代国家体系，享受同等国民待遇。起于80年代初期的“联产承包责任制”，后来逐步演变成为农民对国家的“大包干”，以土地产权为基础的“农民集体”逐步虚化，农民在“国家、集体、个人”三位一体的现代国家关系体系中，已经获得的政治权利和经济权利因为“农民集体”的消失而逐步散失。80年代的农村改革，农民仅仅得到了自己的“农民集体”让度的土地使用权，国家就趁机赋予了农民“自我服务、自我教育、自我保障、自我管理”的“权利”，农民就这样重新被抛弃在现代国家体系之外了，。从另一方面看，正是由于“农民集体”的解体，农民失去了和国家直接对话的渠道和力量，更加加速了农民在国家体系中边缘化，这也是90年代经济高速发展背景下出现“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的原因之一。从一定意义上讲，未来的土地制度安排，应该增强“农民集体”权利，而不是削弱。

第四：土地制度适度由“国有”向“民有”的回归，应该回归到1980年，而不是52年以前。我们从建国以来的土地制度变迁来看，1949——1960年的发展是一个连续的过程，是由有限的“家庭所有”向“公社所有”转变的过程；1962——1997年又是一个连续的过程，是“公社所有和经营”向“公社所有＋社队集体经营”、再向“国家所有＋双层经营”、最后向“国家所有＋家庭经营”转变的过程。现在阶段，处于一个十字路口了，多数人的主张是退回到1952年——农户拥有土地农用的全部权利。这是一个非常重要的需要充分讨论的问题。

纵观50多年的土地制度安排，可以用两个话来总结：土地的农业地租（基础地租）基本上转化为国家工业化的资本积累了；土地的级差地租基本上转化为地方政府城市化的资本积累了，但很大部分又同时流入了官商的口袋。

对于现代阶段的土地制度安排，我认为主要基于以下两点来考虑。一是土地的基础地租留给“村民和村民集体”；二是土地的“级差地租”由“村民集体和国家”分享。194 9年——1997年，土地的基础地租主要转入了“国家工业化”。现在，国家工业化已经实现。1949年——1997年，土地的级差地租的大部分也转入了国家工业化、村乡（镇）县企业和城镇建设。但随着90年代后的私有化“改制”，绝大部分级差地租和原有村乡（镇）县办企业的土地资本积累，快速地转入了城市建设和强势人群的口袋。仅有华西、南街村等2000多个“明星村”将土地的级差地租积累转化为农民集体的工业化资本和公共福利了。现在，贫富两级分化已经非常严峻了，主要的任务是建设全面小康和和谐社会，中央提出了新农村建设的发展战略。合理的土地制度安排应该是由“村民集体或农民家庭”占有土地基础地租，由“村民集体与国家”分享土地非农用级差地租。我的主张是：农村土地制度后退到1980年——“村（社）民集体拥有土地农用的全部权利，自留地、宅基地、荒地和四旁地等土地非农用的全部权利和一定比例的农地依法转为非农用地的部分权利”。在此前提下，由农民集体成员依法“自主选择集体土地产权的经营形式和产权经营收益的分配方式”。

为了进一步说明，土地村民集体所有制度对“一盘散沙”的小农的重大意义，我们还要就90年代农村、农业、农民所出现的问题与土地制度变迁的关系，做进一步的描述。

二，土地村（社）民集体所有权被侵害和农民的政治权利被边缘化，是90年代中西部农村由欣欣向荣走向衰落和冲突的重要原因

（一）上个世纪80年代，农村欣欣向荣的根本原因是，农民获得了建国以来的土地权利。

上个世纪80年代是农村欣欣向荣的时代。是什么因素导致了这个时代的欣欣向荣呢？很多人认为是家庭联产承包责任制实施的结果，这当然是没有错的，但还需要做进一步的分析。家庭经营调动了劳动力的生产积极性，在1984年，中国的粮食产量达到了4000亿斤，比1978年增加了1000亿斤。但如果用8亿农村人口的基数均摊，人均是一个很小的数字，这个数字只能保证农民的温饱，是不足以出现一个欣欣向荣的时代的。真正使农村走向繁荣的是农村乡镇企业的高速发展。到80年代中期，乡镇企业已经是中国经济的半壁河山了。从1985年开始，农业领域的劳动力是减少了，大量的劳动力进入乡镇企业工作，劳务收入成为家庭的主要现金收入。乡镇企业的利润成为乡镇政府和农村基层组织的主要财政来源，农村的基础设施建设和公共服务也因为乡镇企业的发展而发展，这为1987年后乡镇政府与县市政府建立“分灶吃饭、包干递增”的财政体制奠定了经济基础。这里有两个重要的问题需要深入地讨论。一是劳动力何以充分就业，一是乡镇企业为何异军突起。

用现在主流的观点来说，劳动力充分就业主要依靠市场配置解决，但在当时的情况下，市场的概念都还没有，劳动力还不能跨区域流动；农村工业企业的突破性发展要先完成资本的原始积累，但在当时的情况下，集体几乎没有现金积累。今天回过头去看80年代，其实结论很简单：农村欣欣向荣的实质是农村土地级差地租增长和农民劳动力释放的结果。土地的级差地租增进了村民集体的收入和福利，劳动力的非农就业增进了家庭的收入和福利。

我们要进一步追问，为什么80年代的级差地租收益会增进村民集体收入和福利呢？而现在农村土地的级差地租为什么不能增进农民集体的收入和福利呢？为什么80年代农民集体在获得级差地租的同时，还能够同步解决农民的非农就业呢？而后来为什么就会失地与失业同步呢？

回答这个问题并不复杂。因为80年代的农村土地制度是“相对完整”的集体所有制度，农民是集体的成员，所有农民都是土地的主人。“农民集体”可以直接用集体的土地开办集体企业，不需要先国家征用，再从国家的手里买回来办企业。农民用自己的土地办企业，办的是自己的企业。土地和劳动力是农民的，是集体企业的原始资本，农民是资本的主人，分享资本的收益。

（二）对上个世纪90年代，农村凋敝和冲突的几种解读——失去土地权利是根本原因。

进入上个世纪的90年代，我国中西部广大农村地区开始走向衰落，各种社会矛盾引发许许多多的社会冲突，一直到今天，各种各样的冲突还在延续。很多人在总结中西部农村衰落和冲突高发的原因时，一般认为是农民负担过重所致。再深入一点的认识就是机构膨胀、人浮于事和不切实际的政绩工程所致。如果再追问下去，也会落在土地制度上。

上个世纪的90年代，是一个权利上收、包袱下放的时代。一方面，中央、省财的财政实力越来越强，事权不断下放——人民事业人民办。处于最基层的乡镇政府的财权一天一天萎缩，但事权一天一天增加，这样最直接的后果是乡镇企业和农民种地的负担一天一天加重，导致了中西部地区乡镇企业大面积“超负荷或负债式运行”和乡镇政府甚至是县政府的财政危机；另一方面，基层政府财政的危机，加速了基层政府GDP中心主义主流化，乡镇政府（甚至县政府）不得不主导乡镇工业化、城镇化。在乡镇工业化和城镇化的过程中，行政违法“寻租”现象非常普遍，带来了干部阶层特权化——“寻租”成为事实上的“合法化”，基层政府普遍地对家庭经济、村（社）集体经济（最多的是土地）进行非法掠夺，基层政府不仅不能为农民提供公共服务，相反演变成了农民利益的背叛者和掠夺者。随着农村经济的萎缩和农民收入增长缓慢，而“人民事业人民办”和教育、卫生等支出以数十倍、数百倍地大幅上升，导致了农村经济凋敝和社会各种矛盾的日益加剧。

上述反思是不错的，但是远远不够的，还要进行更深和更广的反思。

改革开放20多年来，是经济高速发展的20多年，但在乡村社会的，农民福利并没有同步的增长，不少地方 “交足国家的不断强化”、“留足集体的不断虚化” ，农民福利还呈现下降的趋势；虽然在整个国家层面，国家工业化和城市化的速度比人民公社时期更加快了，但中西部绝大多数农村，集体经济日渐衰落，村社内部公共服务逐步名存实亡。其中的原因，主要有两个。一个是政府对农民集体土地产权的侵占；另一个是农村组织配置劳动力建设农村的功能散失。

90年代以来政府对农民集体土地产权侵占的相关研究已经很多。（数据）假如，数万亿的级差地租收益是留在农户或农民集体的，我想，农村经济发展和农民的福利水平决不是今天这个样子的，至少会超前数年。农村的基础设施建设、村民自治制度建设、农村生态环境建设和社会福利制度建设会获得长足的进步，甚至整个国民经济发展道路不会走入依赖出口带动的“殖民”增长轨道！90年代以来，中国经济发展的目的是在不断满足美国等发达国家人民日益增长的物质文化需求，而非满足本国人民日益增长的需求，这是非常荒唐的事情！这样荒唐的经济发展，是与90年代农村土地不断转入市场化和国有化体系之中，而农民却被排斥在国家现代制度体系之外的发展模式高度相关的！

关于农民组织配置农村劳动力建设农村的问题，相关的研究还很不足。进入90年代后，土地的级差地租不断被政府和商人剥夺，农民负担和教育、医疗等项支出大幅上升，这必然导致农民组织经济基础的瓦解，农村社会服务组织和自治组织失去经济基础和发展空间。最直接的后果是农村内部劳动力就业市场的萎缩和农民自治组织动员农民投工投劳建设农村——以劳动换福利、以劳动换权利的能力散失。我国的农村，最大的资源是劳动力，90年代以来，浪费最大的资源就是劳动力；每年至少有3——4亿的劳动力，有3——6个月的闲置。每天有数以亿计的劳动力没有事做，而农村每天都有无数的基础设施建设急需劳动力。假如农村劳动力通过农民组织充分配置起来，每年有1000亿劳时（3。5亿劳动力，每年多工作35天，每天工作8小时），每小时创造10元价值），每年就会有10000亿的劳动积累。

（三）90年代以来，乡村的凋敝和冲突，是国家现代化发展的“内卷化”、城镇发展（乡镇政府代表城镇居民的利益）“内卷化”和外资享受“超国民待遇”三重压力的结果。

90年代的乡村，实际上面临三重压迫。

首先是国家现代化的 “内卷化”压力。建国初期，中国受国际环境的局限，走上了依靠掠夺农民土地地租完成工业化原始积累——“内卷化”的现代化道路。这个发展战略原本计划在1968年结束的，但一直到2004年才基本结束。90年代，不仅承袭了50年代以来的“剪刀差”“农业税”剥夺农民地租的办法，还向农民额外收取通讯集资费、电网集资费、义务教育集资费、交通集资费等等“准地租”，不仅如此，国家还通过教育产业化、医疗产业化向农民吸取农业剩余。90年代，是国家现代化发展最快的时期，也是对农民剥夺最严重的时期，可以说，农民种地的土地产出价值，基本都被吸入工业化和现代化了。

其次是城镇发展的“内卷化”压力。88年开始，乡镇财政与县级财政分灶吃饭，乡镇财政不仅承担乡镇区域内发展建设的支出，而且还要向上级财政包干递增上缴财税任务，致使乡镇政府不得不沦为“经济人”。由于乡镇政府也追求自身利益的最大化，特别是在中央政府以责任状的形式规定基层政府必须搞政绩工程的情况下，农民家庭和村民集体经济自然成为中西部地区乡镇政府“寻租”的对象，扩张城镇成为乡镇政府的主要政绩工程，采用短期行为、非法获得土地级差地租便成为乡镇政府财政收入增长的最主要方法和来源。90年代以来，农民和村民集体的土地权利越来越小、农民家庭经济和集体经济难以维持简单再生产，实际上是中西部乡镇政府主导的城镇发展“内卷化”的必然结果。

再次是外资的超国民待遇和沿海农村特殊土地政策的不平等竞争压力。进入90年代，中西部地区的乡镇企业本来就不堪重负，可是，正是这个时候，外资却在享受超国民待遇出口退税，大举进入中国的沿海地区。而沿海地区依然享受1978——1988年“非正规土地制度”特殊待遇，占有全部土地非农用的级差地租。不平等的残酷竞争，给中西部地区的乡镇企业雪上加霜式的打击。90年代上半期，是中西部地区乡镇企业重创的时期，也是中西部地区企业人才大举南迁的时期。90年代上半期，对中西部地区乡镇企业的沦陷，主流的解读是“思想不解放”和“管理落后”。这样的解释是不能令人信服的，因为沿海很多的企业老板和管理人才都是从中西部跑过去的，而中西部的乡镇企业没有垮掉的，恰恰是南街村、华西、刘庄村、大寨村等“思想不解放”的。

上述三重压迫，导致了中西部地区农村的经济凋敝和社会冲突。只有少数象南街村、华西村、刘庄村、大寨村等坚持真正的土地集体所有制和发展村社集体经济的地方，才是例外。这个例外的核心原因是“坚持集体经济”的村庄，分享了“土地集体所有制”的土地产权的资本收益，劳动的剩余价值也留在了“村集体”内部，转化为村民集体资本。这就是“集体经济”顽强存在的奥妙，是不能忽视的经济现象!

（四）土地集体所有和农民组织，是保障农民权利不被边缘的重要条件；

上个世纪90年代，是中国经济全面高速增长的时代，但同时也是中西部地区农村经济凋敝、农民生产生活困顿，社会冲突突出的时代。根本原因是农民权力被剥夺和萎缩，是农民在国家政治和经济权利全面萎缩和剥夺的必然结果。

农民权利萎缩是与土地村民集体所有制的虚化同步的。

1988年，农民调整农业结构和发展企业，要受《基本农田保护法》和《土地管理法》的约束了，农民在1978——1988年所享受的不完全的农地农用权利和完全的土地非农用权利被剥夺了，农民将自己的稻田挖成鱼池的权利都没有了，用自己的土地办加工厂的权利就更没有了，土地集体所有制实际上演化成完全的国有制了。这实质上是剥夺了农民的土地财产权利，更剥夺了农民的发展权利。

88年后，由于农村土地农民集体所有制被“和平演变”为国家所有制，建立在农村土地村民集体所有制基础上的农民组织（社区自治组织和经济组织）失去产权保障和经济基础，逐步散失功能或名存实亡。随着农民组织化程度的降低，在经济层面，农民除在市场经济中蒙受合法资本的剥夺外，还毫无还手之力地受到了权贵资本和黑恶势力的剥夺和欺诈；在政治层面，虽然推行了村民自治，但绝大多数自治组织失去了产权和财政基础，村民自治组织实际上沦为“乞丐”，不得不成为基层政府的附庸和帮助政府征用农民土地——剥夺农民土地权利的中介，农民对政府没有任何实质性的博弈能力，农民在地方政府和国家层面的政治生活中被彻底地边缘化了。

90年代的农村改革与80年代的农村“改革”是完全对立的。80年代是一个扩大农民经济权利（核心是土地权利——集体分享所有权，家庭分享农地承包经营权）和政治权利（核心是公社解体，建设乡镇人民代表大会和村民自治制度）的时代。80年代的农村改革，经济上，“民有向前进，国有向后退”；政治上，“民权向前进，官权向后退”。而90年代的农村改革却反其道而行之，经济上“国有向前进，民有向后退”；政治上，“官权向前进，民权向后退”。这就是80年代的农村繁荣和谐、90年代农村凋敝冲突的根本原因所在。

与90年代绝大多数农村截然不同的是，华西、大寨、南街等极少数坚持土地集体所有制和坚持发展集体经济村庄，却获得了全面的高速发展，村民福利得到了前所未有的提升，民主自治制度也有很大进步。

实践从正反两方面都证明，坚持土地村民集体所有制度，坚持以土地村民集体所有制为基础的村民民主自治制度，以及在此基础上充分发展农民的经济组织、社团组织，公益组织，对于维护和扩大农民的经济政治权利，具有决定性的意义。

＞＞李昌平：论中国特色的地根经济和地根政治（下）