乡镇体制变迁的思考——再谈“后税费时代”的乡镇体制改革

李昌平

一，        皇权为什么下乡——建立乡镇政府的理由

一般认为，中国几千年的封建社会一直都是皇权不下乡的，但封建王朝结束后，“皇权”终于下乡了。为什么会是这样子的呢？

中国农民革命主要因为土地而革命，是革命者用血和生命为代价获取土地的循环反复。当革命成功后，封建皇权为了维护自己的帝国，无一例外的靠占有地租和劳务养官、养军队及修建土木工程；建国以来，中国政府比封建王朝多了两项任务，一是快速实现工业化，二是要城市化。工业化和城市化的原始积累哪里来？同样需要将地租转化为工业资本，将农村劳动力转化为工业化和城市化资本。这就决定了现代中国政府从农村吸取财富的欲望比历朝历代都要强，这就有了皇权下乡——建立了乡政府；从一定的意义上讲，建立乡镇政府是中国现代化的需要。

关于中国现代化的道路，上个世纪的20年代到40年代，中国人有很多的讨论，大致有三条道路（张培刚）：第一条道路是优先发展农村；第二条道路是优先工业化；第三条道路是优先发展农村手工业，办村办企业，以此促进国民经济的全面发展。但中国最终走上了快速工业化的发展道路，这就决定了共产党领导下的乡镇政府不寻常的体制变迁。

二，        公社产生的理由？

随着朝鲜战争的打响，更加加快了中国工业化和基础设施建设的步伐，乡镇政府转移地租和劳动力的能力无法满足工业化、城市化的需求（温铁军）；国家需要乡镇政府“多快好省”地支持现代化建设，快速度、低成本地转移更多地租和劳动力。当时的国情是：一方面，由于农业基础设施落后，自然灾害频繁，严重阻碍生产能力的提高；另一方面，由于乡镇政府直接对应千家万户小农获取地租和转移劳动力，既无法加快速度又无法降低成本，于是，上个世纪的五、六十有了全面合作化、公社化。应该说，对工业化而言，合作化是成功的，人民公社早期也是很有成效的，既加快了农村基础设施建设，又实现了“多、快、好、省”转移农村地租和劳动力服务工业化的目标。当然，从农村转移地租和劳动力实现工业化和城市化不是“人民公社化”的唯一理由，但是不能否认这是主要的理由。

三，        公社再次转变为乡镇政府的理由？

人民公社由于缺失激励机制，社员建设社会主义的热情随着时间的推移而平淡，公社化遇到了社员普遍的“消极抵抗”，人民公社化的生产能力不仅不能提高，相反有下降的趋势；另一方面，由于工业的发展，大量的机械、化肥、农药要下乡，希望交换更多的农副产品；人民公社的后期，公社体制对工业化和城市化的效率大大的下降了。到70年代的后期，“家庭经营”出现了，家庭经营“交足国家的、留足集体的、剩下全部是自己的”，极大激励了农民的生产积极性，亩产增加200－300斤。三级所有队为基础的“人民公社”，既不能交足国家的、也不能留足集体的、更不能满足社员的，相比之下，“家庭经营”具有无比的优势，人民公社几乎在“一夜之间”垮掉了，乡镇政府替代了人民公社。80年代到90年代中期，乡镇政府每年转移地租的绝对值远远超过了人民公社，促进了发展并支付了改革的成本，也大大的加快了国家工业化和城市化的步伐。

四，        乡镇政府后来为什么又成为“过街的老鼠”？

第一，基层组织逐步涣散，乡镇政府和部门膨胀，转移地租的能力逐步散失。80年代初期，公社虽然解体了，但生产大队和小队的组织形式还在，集体经济也在壮大发展中，从公社过来的社员“觉悟”还很高，乡镇政府收取地租不仅速度快而且成本也低（农民主动交粮交款）；但是随着时间的推移，生产大队和生产小队的解体，集体经济被个体私营经济的掏空，意识形态的变化与腐败的盛行，一方面乡镇政府收取千家万户地租的难度增大，不得不增加干部和准干部（需要崔粮崔款了）；另一方面，乡村社会越来越原子化，为了加强国家对乡村社会的控制，中央部门权力也大举下乡（需要干部收粮收款了）。

这样的结果是：一方面，农村出现了“头税轻、二税重、三税无底洞”的局面，农民负担日益加重（发展为逼粮逼款了）；另一方面，乡镇政府和部门权力的膨胀，为工业化转移地租越来越少，特别是到了90年代后期，出现了（动用警力牵猪赶羊）农民负担养不活乡镇政府和部门干部的局面。从一定的意义上讲，乡镇政府和人民公社后期一样了。

第二，乡镇政府逐步成为麻烦的制造者。不仅如此，由于乡镇政府和部门过渡收刮农民，一方面导致农村经济发展停滞不前，扩大内需的经济策略失效；另一方面，导致农村干群关系、党群关系恶化，各种矛盾激化，影响大局稳定。从一定意义上讲，乡镇政府和部门已经成为中国现代化的“麻烦的制造者”了。

但是，需要说明的是，乡村的问题不是乡镇干部造成的，也不是乡镇政府造成的，主要是宏观决策对乡镇职能定位没有“与时俱进”造成的。无论是人民公社还是乡镇政府，都为现代化起到了非常积极的作用，但也起到过非常负面的作用。历史的事实告诉我们，基层政府和组织只是国家现代化的工具。

第三，中国进入“以工补农”的新发展时期，乡镇政府转移地租的职能消失。随着我国工业化进入中期，不需要农业地租对工业资本的补充了。不仅如此，胡主席等领导多次表达：中国进入“以工补农”的新时期。乡镇政府的主要任务不再是找农民收钱了，而是如何用好转移支付资金，为农民提供高效优质的公共服务。

五，        乡镇政府怎么改革？

综上所述，乡镇政府到了非改不可的时候了。到底怎么改呢？有的说要撤销乡镇政府；有的说要改乡镇政府为县的派出机构；有的说要撤乡强镇；有的说要实行乡镇自治，等等。我想，中国之大，一个模式不可能适用全国，无论怎么改，如下几条是必须坚持的：

第一，明确新的职能。主要的职能应该有三个：1，服务“以工补农，” 高效提供农村公共服务。今后，每年都会有数千亿（会逐年增加）的资金转移到乡村，如何为农民提供高效的公共服务（如：医疗、教育、养老、基础设施建设与维护、环境治理与保护、技术普及与应用、社会治安、就业等），将是乡镇政府的主要职责；2，建设小城镇。乡镇政府要承担起统筹新乡村规划与建设的任务，建设、管理、维护小城镇也将是乡镇政府的重要职能；3，管理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流等。现在阶段，国家可以放弃地租，但矿产、森林、河流等资源依然是可持续工业化的命脉，国家不会放弃控制权，因此未来乡镇政府将依然承担管理这些战略资源的任务。

第二， 建立提供高效服务的体制和机制：一是建立“民本、民管”政府，将乡镇政府建设成自治政府；二是改良农村微观组织形式，降低服务成本。无论是乡镇政府到人民公社，还是人民公社到乡镇人民政府，都是因为微观组织的改变而改变。现在要高度重视支撑“民本、民管”乡镇政府的微观组织建设，如：协会、农会、合作社等等；三是改进资源配置方式、途经——将权力配置变为法律配置。今后中央转移支付资金的绝大部分要依法配置到社区、到人头，不能由权力随意安排或截留；四是改变资源使用管理方式——由官权管理转变为民权管理。资源转移到社区和人头后，怎么使用、如何管理使用，应该由社区群众民主决策；到人头的资源，受益者应该有权自主选择提高服务的对象；五是地租成为村民自治和新乡村建设的资本。土地的地租过去转移为工业化资本，今后的土地地租要成为村社自组织自治的财政基础，辅之以国家转移支付的资源建立起“以村民自治为前提的、以土地村社所有为基础的乡村自治制度体系”，促进以“政治发展、社会发展、生产力发展”为主要内容的新乡村建设；六是提高管理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流等的效率：一方面要明晰产权边界和产权收益分配机制，明确相互的权利与义务关系；另一方面要处理好国家暴力与地方合法自治暴力的关系，建立中央与地方共同管治森林、矿产、河流资源的利益共同体。从制度上保障当地人民分享国有资源开发收益的权利和管理国有资源的积极性。

六，        现阶段促进乡镇体制改革的几个着力点

乡镇体制改革虽然是微观层面的改革，但也涉及到很多根本的问题，不是说改就能改的。当明确了改革的方向，有些事情是现在就可以做的。

1，微观组织再造，金融优先。很多地方的党支部、村委会、妇联、共青团等组织已经没有凝聚力和有效的功能了，有些农民经济组织也名存实亡。要放手让农民根据自身的需求改造和重建自己的组织。25年前，改革激发了家庭配置资源的功能，大大促进了生产力的发展；现在要通过改革激发农民组织的功能，促进乡村政治发展和社会发展。在改造微观组织的过程中，要注意优先发展社区金融合作组织。因为社区金融合作是社区消费合作、购销合作、技术保障合作、劳动合作……一切合作或资源有效配置的纽带，更重要的是村社土地集体所有制下的社员土地产权也要通过社区金融合作组织实现。全国正在进行的农村信用体制改革，要充分认识到社区金融组织对乡村社会未来发展的积极作用，要培育社区合作金融组织的发展。

2，党的基层组织（党委和支部）自给自足。党的基层组织不再由财政公养，要为群众和党员提供服务获取资源生存。通过党的基层组织的示范，各种组织都依靠提供服务而生存，从而开启乡村社会由家庭竞争时代进入组织竞争的新时代。促进乡村社会由“官本位”社会向“民本位”社会转型、乡村政治由“党政治”向“民主法制政治”转变、乡镇政府由“官本”政府向“民本”政府转变；

3，实现“税转租”，为“后税费时代”的乡村社会提供内生的自治财政基础。过去土地的地租转化为工业化资本，促进了工业化和城市化的进程。在减免农业税的过程中，要保留5％的地租，将5％地租占有权还给村社集体（土地所有者）。按5％收取地租，全国村社可以收取750亿元左右，这就是自治的财政基础和新乡村建设的物质基础，更是“后税费时代”“城乡统一制度体系”建设的经济基础。现在要尝试通过750亿元的地租，建立村民的养老制度、合作医疗制度、村社基建制度、安全保障与救济制度、社区信用制度等等制度体系的雏形，再通过国家转移支付的资源加以充实和完善，建立起城乡统一的制度体系。

4，赎买乡镇干部身份，大力精简机构和人员。今后，乡镇不要搞干部终身制，选上是公仆，选下是公民。现在，要花钱逐年赎买乡镇干部身份，为建设“民选、民管”的乡镇自治政府作人事制度准备。

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