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南海国际法的一段往事

时间:2016-07-19 09:14:05   来源:联合早报   作者:崔之元    点击:

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2001年4月1日,美国EP-3侦察机在中国海南岛附近海域上空侦查,中国海军航空兵派出2架歼-8II战斗机进行监视和拦截,其中一架僚机在中国海南岛东南70海里(110公里)的中国专属经济区上空与美军飞机发生碰撞,中国战斗机坠毁,飞行员王伟(上图)跳伞下落不明,后被中国确认牺牲。而美国军机则未经允许迫降海南岛陵水机场。

中美飞机相撞事件发生后,双方均援引国际法,以期赢得国内国际舆论。由于飞机相撞在距海南岛东南104公里处上空,属中国沿海专属经济区的上覆空域,故针对专属经济区问题的1982年《联合国海洋法公约》第58条一时间成为双方的法理依据,尽管双方对该条款的解释截然相反。美方援引第58条第1款,因它规定所有国家在他国专属经济区都享有航行与飞越自由。中方则援引第58条第3款,因它规定各国在他国专属经济区上空行使飞越自由时,“应当顾及沿海国的权利和义务,并遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律规章”。中方据此进一步指出,一国飞机在另一国专属经济区上空行使飞越自由时,必须尊重沿海国的国家主权和领土完整,不得危害沿海国的国家安全与和平秩序,任何无视沿海国上述权利的行为都是对飞越自由的滥用。

本文认为,中美上述观点,均忽略了一个重要事实,即美国至今不是1982年《联合国海洋法公约》的缔约国。因此,美国在其他国家专属经济区上空的飞越自由权利,缔约国(如中国)是可以给予限制的,即使美国“顾及沿海国的权利和义务”。这是因为,1969年通过的“维也纳国际条约法公约”(TheVienna Convention on the Law of Treaties”)明确规定“国际条约对非缔约国既不创造权利也不赋予义务”。同年,国际法庭在“北海大陆架”(NorthSea Continental Shelf case)一案的判决中,再次强调,“非缔约国不得享有条约规定的权利”(not having become a party to the convention it could not claim any rightsunder it)。颇有意味的是,连美国参加《联合国海洋法公约》的谈判代表之一LukeLee亦承认美国不签署该公约就不能理所当然地享有它规定的权利。

鉴于中美双方的国际法争执,必将是正在进行的中美谈判的焦点之一,本文对美国不签署《联合国海洋法公约》的原因略做说明,以期扩展大众传媒讨论中美关系的视野。

美国为何不签署《联合国海洋法公约》

1982年7月9日,美国总统里根正式宣布,美国拒绝签署《联合国海洋法公约》。他同时明确给出了美国拒绝签署的原因:“该公约关于深层海底矿藏开采(deepseabed mining)的部分不符合美国的目标”。

说起深层海底矿藏开采,我们不能不提及马尔他驻联合国大使帕度(ArvidPardo)。他于1967年向联合国大会提交了一个革命性的建议:深层海底矿藏应被联合国宣布为“人类共同遗产”(commonheritage of mankind), 其开采利益不应由少数发达国家的公司独占,而应由联合国建立机构统筹管理,其开采利益部分用于援助发展中国家。联合国大会大致接受了帕度大使的建议,经过10多年的广泛讨论,终于在1982年《联合国海洋法公约》的第11部分中建立了管理深层海底矿藏开采的制度构架。里根政府不能容忍海洋法公约的这一部分,尽管美国其实是很支持该公约的其他部分的(如规定所有国家在他国专属经济区都享有航行与飞越自由的第58条)。于是,里根于1983年3月10日宣布,美国将接受除第11部分之外的联合国海洋法公约为“国际习惯法”。

这种单方面宣布国际公约中的为己所需部分为“国际习惯法”的做法,在法理上是难以服人的。须知,经过10余年艰苦谈判方提交各国签署的联合国海洋法公约是一有机整体,许多发展中国家(以77国集团为代表)正是因为有了深层海底矿藏为“人类共同遗产”的规定,才同意诸如飞越自由之类其他条款的。主张美国签署《联合国海洋法公约》的美国政治学者JosephNye 亦指出,美国应以一定经济利益让步换取航行与飞越自由条款。因此,当里根政府一厢情愿地将联合国海洋法公约部分地宣布为“国际习惯法”,自然而然地引起其他国家的反弹,限制或拒绝赋予美国《联合国海洋法公约》中所规定的权利。

当然,在一种特殊情况下,非缔约国可以将国际公约中的一部分作为“国际习惯法”,那就是:国际公约中的该部分仅仅是把先前早已存在的国际习惯法写进去。但这显然不适用于非缔约国在他国专属经济区的航行与飞越自由,因为专属经济区这一概念本身是1982年《联合国海洋法公约》首创的。

巴西在专属经济区禁止他国军事活动的立法

巴西于1983年立法,禁止他国在巴西专属经济区从事军事活动(包括限制军用飞机的飞越自由)。按照《联合国海洋法公约》第301条,一国在行使其公约下的权利时,“应不对任何国家的领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力,或以任何其他与《联合国宪章》所载国际法原则不符方式进行武力威胁或使用武力。”巴西政府认为,这一条是禁止他国在巴西专属经济区从事军事活动的国际法依据,尽管本文开头所引的《联合国海洋法公约》第58条并未明言航行与飞越自由不包括军事活动。至今,秘鲁和厄瓜多尔也通过了在专属经济区禁止他国军事活动的立法。

虽然国际法学者对巴西的立法是否符合《联合国海洋法公约》尚存争议,但有一点是明显的,即对《联合国海洋法公约》的非缔约国(如美国)来说,巴西的立法是难以被质疑的。事实上,许多国家虽未如巴西那样明确立法,但都同意巴西立法至少对非缔约国而言具有合理性。一个有趣的例子是东盟(ASEAN)1995年做出的建立东南亚无核区的决定。当美国询问这是否影响美国核潜艇在东盟各国专属经济区和海峡自由航行时,东盟官员回答说,东盟以《联合国海洋法公约》为最终依据。这可被理解为,只要美国拒绝签署《联合国海洋法公约》,东盟即有法理依据限制美国核潜艇在专属经济区和海峡的自由航行,尽管东盟事实上是否敢于这么做是另一个问题。

美国亦自知理亏

其实,美国亦自知不签署《联合国海洋法公约》理亏。最说明问题的是,当其航行与飞越自由受挫时,美国大都无颜援引《联合国海洋法公约》,而是诉诸美国政府本身于1979年建立的“自由航行计划”(“Freedomof Navigation Program”)。1994年,当联合国在深层海底矿藏问题上向美国作出相当大让步后,克林顿总统提请参议院批准美国加入《联合国海洋法公约》。支持克林顿动议的各方人士跃跃欲试,大声疾呼美国在海洋法问题上失去了国际社会的“道德上的领导”地位,但参议院至今拒绝批准,可见反对深层海底矿藏为“人类共同遗产”的势力之强大。

搞清了美国拒绝签署《联合国海洋法公约》的缘由后,我们不难想见,在正在进行的中美谈判中,中国如能超越美方在撞机细节上的纠缠,把重点放在非缔约国在他国专属经济区上“飞越自由”所应受的限制上,就将会掌握谈判的主动权,进而换取美方的实质性让步,并赢得国内国际舆论的支持。

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责任编辑:寒江雪 更新时间:2016-07-19 09:14:05 关键字:历史  理论园地  

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