从《政府收支分类改革方案》到“三公”经费公开

今年3月23日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定今年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，接受社会监督。

按照国务院的部署，今年6月底前，98个中央部门须公布“三公经费”。媒体报道，到7月底尚有10来个单位未公布此项数据。到中国政府网（http://www.gov.cn/gzdt/2011-07/19/content_1909096.htm）上查询，能找到67个部门的数据。

已公布的数据引起了众多的分析与议论，各部门也对此作出了解释与回应。显然，信息公开既有助于社会的监督，也有助于各界对政府部门需求的理解。然而一些部门迟迟拒不公布数据，令人难于容忍，这毕竟是国务院的决定啊。

仿佛早有预感，今年3月10日，全国人大常委会预算工作委员会主任高强就指出：“最近几年‘三公’问题非常受关注，包括‘公车消费、公费出国、公务接待费支出’等，但由于基础工作不到位，政府难以公开‘三公’支出。”“即便公开了，也达不到大家要求的那么细，因为还需要政府部门去做很多基础性的工作，创造具备公开的条件。”

高强还特别举例道，比如政府支出中有“购置费支出”，这个范围很广，既包括汽车，也包括桌椅板凳，也包括办公用品、电脑、纸张等，细不到每一项的支出。（见«高强：三公支出公开为啥不能一步到位» 2010年03月11日新快报）

然而笔者记得2006年3月13日《人民日报》报道：财政部、国家税务总局和中国人民银行近日联合发出通知，要求切实做好政府收支分类改革工作。报道告诉人们：

2005年11月2日和12月9日下午，时任财政部楼继伟副部长率有关人员就政府收支分类改革工作分别向全国人大预工委、财经委作了汇报。得到肯定与支持。年底，财政部向国务院报送了改革方案。

2005年12月27日，国务院正式批准《政府收支分类改革方案》。由此标志着政府收支分类改革的方案设计、模拟运行、报批阶段的工作结束，正式进入实施阶段。财政部已印发《政府收支分类改革方案》，从2007年1月1日起执行。（见«经国务院批准政府收支分类改革2007年全面实施» 中金在线2006年03月12日）至今仍能在许多地方政府网站上，查到当年各级政府为此发布的许多文件，包括《政府收支分类改革方案》全文。

查《政府收支分类改革方案》，对支出按两个视角分类。

其一是支出的功能分类，以反映政府活动的不同功能和政策目标。具体分为17个大类：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出、转移性支出。这就是政府的工作职责，根据政府在这些方向上的投入和成效，社会就可以客观地评价政府的工作绩效。

其二是支出的经济分类，以反映政府支出的经济性质和具体用途，具体分为12个大类：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出。

民谚云“皇帝不差饿兵”，有助于我们理解这个双重分类体系。功能分类指皇帝差兵去干什么，经济分类指皇帝为此给兵提供的资源。可见任何一笔财政支出原则上都同时具有这两类属性，都应在这两个分类体系上有自己的确切位置，并被明确记录。在具体的方案中，类之下还有款、项、目等细分科目，照《政府收支分类改革方案》执行，我们的财政收支必定眉清目楚、井然有序。

所谓“三公”就属于支出的经济分类范畴。

其中的“公费招待”位于302类（商品和服务支出）17款（招待费），其定义为：“反映单位按规定开支的各类接待（含外宾接待）费用”

其中的“公费出国”位于302类（商品和服务支出）12款（出国费），其定义为：“反映单位工作人员出国的住宿费、旅费、伙食补助费、杂费等支出。”

其中的“车辆购置及运行费”分为两款。购置：310       类（其他资本性支出）4款（交通工具购置），其定义为：“反映用于购置各类交通工具（如小汽车、摩托车等）的支出（含车辆购置税）。”运行：302类（商品和服务支出）10款（交通费），其定义为：“反映单位车船等各类交通工具的租用费、燃料费、维修费、过桥过路费、保险费、安全奖励费等（军用油料费除外）。”     

在这样的会计体系下，一个部门提供“三公”消费的三个数据，充其量需要一个小时的工作量。由于每笔支出需同时计入两个分类体系，逻辑上可以将“三公”中的每一个数据按功能分类分解，使人们了解，这项支出分别服务于什么功能目标，各占多大份额。由于中央各部门早已实现电算化，这项工作撑死了只需要一个工作日。

这使我们处于尴尬的境地：

如果我们相信2007年1月1日起，各部门确实执行了国务院正式批准的《政府收支分类改革方案》，那高强对记者们称“基础工作不到位”就是托词，是欺负记者们既不懂财政财务，又没有记性。今年3月，高强高调主张：“预算资金是公共资金，取之于民，而用之于民。所以预算公开是应有之意，不应该是去讨论的一个问题。”由此应该而且完全有条件公布的，是整个预决算报表，而不仅是“三公”数据。这“三公”数据仅涉及财政支出的经济分类12大类之下区区4款而已。

如果我们相信高强所称的“基础工作不到位”，就意味着国务院的正式决定被有关部门视为儿戏，《政府收支分类改革方案》在实践中被当作了一张废纸，而国务院对此无可奈何，行政纪律荡然无存。

到底该相信那一个？作为局外人，笔者无从选择，除非掷骰子向上帝请教。

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