改革开放必须兼顾经济安全

高梁

　　2006年，国务院发布了《关于加快振兴装备制造业的若干意见》，有关部门正在制定实施细则，对国产重大装备的生产、采购、税收等实行鼓励政策。国家有关部门正在对已经出现的问题给与关注，要趋利避害，防止外资的恶意并购。理解国家经济安全，必须对以下几个基本问题进行澄清。

　　    外资对我国有骨干企业的并购问题必须引起高度重视

　　近年来，我国在引进外商直接投资中，外商对我国已有企业的参（控）股案例增长很快。其中，外资乘我国有企业改革之机并购装备工业各行业“排头兵”企业问题，引起各界关注。这一问题涉及到在开放和改革中如何理解和保证产业安全问题、如何把握开放政策和国有企业改革思路等重大问题。

　　不少地方的政府出于本地经济增长、招商引资指标和国企改革“卸包袱”等考虑，竞相吸引外资，尤其欢迎跨国公司并购地方骨干国有企业。一些人片面地以为国企改革就是“国有经济退出竞争领域”，既不顾行业和企业的实际情况，也不考虑骨干企业的全局意义和国家产业安全，来个“一卖了之”，限期完成。而一些跨国公司则凭借“500强”的位势，利用地方急于完成“国企改制”的心态，压价收购我国各行业骨干企业的优质资产。如美国凯雷并购徐工一案，已经具有标志性的意义。

　　徐工集团是我国工程机械行业的排头兵企业，总资产约70亿元，主营收入100亿元，利润4亿元，出口1.2亿美元（2005年），连续多年居国内工程机械行业第一位，其中几项主营产品占有国内市场的一半。根据并购方案，凯雷以2.55亿美元，收购徐工85%的股权。舆论对徐工改制的批评主要是：涉嫌不规范操作和低估资产，为国有资产流失打开了方便之门；外资绝对控股后，可能形成垄断；违反国家关于汽车整车和专用车企业中方股份比例不得低于50%的产业政策。

　　实际上，徐工并购案反映了两大关键问题：一是产业安全问题，二是国有企业改革的基本方针问题。

　　对跨国并购是否涉及产业安全的判定标准，国际上通行的衡量标准有两个：一、是否涉及垄断，二、是否涉及国防安全。关于垄断的判定标准比较容易形成共识。值得注意的是“国内企业和外资竞争”与“在中国的外资企业之间竞争”是两种不同性质的竞争（或垄断），但往往被人忽略。

　　外资并购装备工业骨干企业是否影响国家安全？有人说，像徐工这样的企业，和国家安全没有什么关系，为什么不可以卖给外国人？况且我国已加入WTO，企业只要不涉及军工，就不应该限制外资并购。这里有两个大问题需要澄清：一是装备工业和国防的关系，二是如何从我国国情出发界定产业安全问题。

　　国家整体工业和科技实力是国防安全的深厚基础。

　　什么叫军工企业？什么叫非军工企业？实际上不可能、也不应该有一个明显的界限。世界上所有的国家，都非常重视军民结合问题。任何国家也不可能维持一个庞大的专业军事工业体系。徐工今天是一个非军工企业，只要它是国有企业或者国有参股企业，平时可接受国家军品研制任务，战时国家可以发布动员令，转而加工军品。如果被外资控股，就很难做到这一点。所谓国力的概念，就包含了国家工业和科技基础的平战转换能力和国家动员能力，工业体系在这个意义上才成为一个国家综合实力的基础。一国的国防科技工业必须植根于全国的科技和工业，与之融为一体。只有军民结合得越好，国家竞争力才能越强。经济学界很多人机械地把“军工”和民用工业分开，然后要求放手让外资并购“民用企业”，这是完全错误的。如果国家工业的民用部分的各行业，一个接一个地被外资控制，国家的“军工”就失去了土壤，不仅会造成巨大的资源浪费，国力也大大地打了折扣。所以，任何国家对自己工业的骨干部分都不会轻易出让的。俄罗斯经济经历了10年衰退，但基干制造业没有丢掉，2004年普京签署命令，1000个国有大中型企业不许卖，那是国家的命根子，而我国一些搞经济理论的同志，却往往看不到骨干企业对国家利益的重要意义。

　　必须纠正国企改革思路中的偏差

　　前一段时期、“国有企业就是办不好，迟卖不如早卖”、“国有经济退出竞争领域”、等似是而非的言论十分流行。在国有大企业改革的指导思路中，也不乏“鼓励外资并购”的意见。我国不少国有企业多年陷入困境，出卖、破产是出于不得已。但像徐工这样经营业绩比较好的企业，也要急于卖给外国资本，将“一卖了之”的错误理念延伸到对外开放领域。国企改革是为了使我们的国有经济增强竞争力，还是简单地“消灭”国有企业？这是必须给予澄清的。

　　目前，尚留在“国有企业”系列中的，主要是大型或特大型企业，其主要部分属于基础产业和战略产业范畴。其中如矿产、电力、石化等上游工业，它们和下游消费品工业不同，对技术进步的要求大于对市场需求变动的适应性的要求；装备工业和国有高科技工业是我国产业结构升级应重点发展的行业。这两类产业均属于资本密集和技术密集型产业，也是综合国力的根基。

　　在民营企业尚未有能力形成基础产业和战略产业的核心部分、同时又面对外国企业的强力竞争的条件下，国家有必要对这些行业的国有企业给以支持和有限保护。改革必须以保证国家基础性、战略性产业在国家控制下有效运行发展作为底线，不能任其在国际竞争中自生自灭，更不能一卖了之，或任其被外资并购。党和国家有关改革的指导文件一再指出，要实行国有资本向国民经济全局的行业集中，实现国家产业的战略布局和整合。改革不是国有资本简单的“退出竞争性产业”。这是一个全局性和长期性的战略问题，战略问题是不容许犯错误的。

　　警惕外资并购我国有重点企业，关系到国家战略利益。坚持自主创新方针，以企业为技术创新主体，实现高新技术产业化，这是国家的长远和根本利益所在。排头兵企业如果都被外资并购，还以谁作为创新主体？外资企业不可能为中国的国家利益出让技术。如果都按照“一卖了之”的思路，国家产业结构调整优化、走新型工业化道路和建设创新型国家的战略方针，将统统付之东流。

　　我们必须明确，中国的改革开放之路，必须是在继续坚持独立自主的基础上，充分利用全球化机遇，回应挑战，自力更生，艰苦奋斗；而不是被动融入全球化，融入全球不断细分的产业链，由跨国公司包办一切。如果今天失去自己的科技、工业、经济主权，明天将会加倍付出代价。

　　要从国情出发判断经济安全问题

　　在讨论中，个别同志提出“目前我国处于经济安全最好的历史时期”，但又提不出具体的判断标准。我们必须正视国家经济安全问题。经济不发展，安全固然得不到保证，但在今天高度开放条件下，决不能回避经济安全受到严峻挑战的事实。

　　判断经济安全形势，首先要弄清楚几个基本前提：

　　第一，经济安全的判断根据要以国家发展战略作为基础。比如东欧小国几千万人，转型之后它的国防安全全靠北约，军工行业和骨干制造业要不要可以无所谓，所以在私有化中就全面向外资放开。而且小国必须有很高的开放度，否则无法形成规模化经济。所以，他们所理解的经济安全，和我们理解的经济安全标准可能完全不同，而苏联解体后，俄罗斯想不保留自己的骨干国防企业也不可能。历史证明，大国有自己独特的安全利益，这是不以人的意志为转移的。作为大国，没有自己的战略产业和骨干企业是不行的。

　　第二，我们不仅是个大国，而且是个发展中国家；中国经济现在貌似强大，其实是大而不强，科技、工业的总体水平相对落后，一些重要产业的技术水平和竞争力，和国际先进水平相比差得很远。很大一部分资源、人力还要放在基本的工业化，为世界生产廉价的消费品上，但是我们又处在一个产业结构升级的过程中。在这个过程中，我们已有的工业基础要升级，要吸收外来的先进技术，要产生新的格局与行业，就必须要保持自己的工业产权。作为后进国家，本国企业竞争力本来就不如发达国家企业，国家必须保持对高端产业和重点企业的控制权，并在不妨碍竞争的前提下给以适当的保护和支持。不控制产权，就没有国家对本国经济的控制权，就没有经济主权。没有经济主权，就没有国家安全和政治上的主权。这是一个不可改变的逻辑。而外资恰恰是在利用WTO规则，侵入我们的装备工业、高技术产业，企图通过“产权流动”来控制这些产业，达到消灭竞争对手的目的。

　　如何在WTO框架内和经济全球化中有效地保护本国权益？我们制定一切政策的出发点和最高原则只能是维护本国利益，而不是被动服从外国加给我们的紧箍咒。我们当然应该尊重国际协定，但在协定框架内，应该尽最大努力来保护自己国家的权益。这个国家权益，不是小汽车便宜一些，消费者得到更多享受，商人多赚点钱的权益。真正的国家利益是产业的升级，是国家竞争力的增长。如果我们用WTO作茧自缚，被动地、亦步亦趋服从这种规则，把国家竞争力削弱了，失去了自己未来发展的空间，那将是违反国民根本利益的大错，就是对我们的后代不负责任。

　　必须明确设定经济安全的底线

　　以上讨论，涉及一个根本性的问题：在开放的条件下，国家要不要经济安全？怎样界定安全的底线？笔者认为，至少要考虑三方面问题：

　　第一，在总量上要保持本国经济的绝对控制地位。有人拿“中国人均吸收外资不到世界平均水平”说事，但中国是人均收入很低的国家，外资规模超过一个总量，就会使中国经济发生质的变化。真正说明问题的是每年吸收外资GDP总量的比例，这才是测度经济安全性的关键指标。根据世界银行资料，1998-2003年，外资占国内生产总值的百分比（FDI/GDP）：中国是4.1%，而世界多数发达国家和中等收入国家的比值，不过在2.5%-4%之间。英国是4.3%（在发达国家中最高），东南亚各国均不到3%，阿根廷达到5.8%。可见，我国吸收外商直接投资的比例是偏高的，这是值得警惕的事情。

　　一个国家对外资的依赖程度要有一个限度，不能无限制鼓励和任其无限增长，因为外资有流动性从而具有潜在的金融风险；外资企业拥有技术资金等优势又享受本国企业待遇，对民族产业构成现实竞争威胁；构成对本国企业的过分依赖外资会导致收入外流和本国民众贫穷化，甚至导致阿根廷式的金融危机。

　　第二，必须保持中国企业在关键产业的领导权。我国的行业排头兵骨干企业经过多年艰苦创业，特别是在20年来市场经济大潮中磨炼淘汰，现有的制造和技术研发能力已经得到很大提高，竞争力不断增强。这是我国产业升级的基础。一旦被外资并购，多年努力将付之东流，甚至成为对本国产业竞争的负面力量。一些骨干企业承担着领导行业技术研发、集成和推广的重任，被外资并购后就失去了这个功能。这样就会使得中央关于自主创新的方针失去了组织的基础，也就是失去了长期发展的后劲。这必须引起我们的足够警惕。

　　第三，必须保证具有国防性质的企业不能让外资控制。特别是很多虽然不在“军工” 系列，但承担军品任务的重要骨干企业，一旦被外资控制，必然危及国防建设和国家安全。如果听任工业的核心部分被跨国公司蚕食，我国工业体系将成为“外大内空”、彻底失去国际竞争力，国家将失去对工业发展和技术进步的控制权和主导权，我国经济技术独立的基础将被侵蚀殆尽，中央关于增强自主创新能力、关于振兴装备制造业的方针将失去前提。我国将被永久地锁定在国际产业价值链的低端。

　　调整国企改革思路，规范外资并购行为

　　国企改革的思路必须调整。要完善政府监管功能，加强产业政策指导，严格企业管理，稳步推进改革。

　　坚决扭转“鼓励外国战略投资者参与国企产权改革”的思路。有人说“国有大企业私人买不起，只好卖给外资”。这是将“私有化万能论”延伸到“送给外国人有理”的错误的“改革思路”。企业经营的好坏，是由多方面因素决定的。其中企业领导人的能力和品质具有决定作用。以为只要一搞私有化，就能解决现代巨型工业企业的问题，这是无知。当务之急是加强国有资产的监管，加强企业管理，整顿领导班子，端正作风，惩治腐败。

　　要从政策和法律上规范外资并购行为，完善监管机制。对本国大企业的产权保护，是国际惯例：西方发达国家大多具有完善的产业安全和经济安全管理机制，对外资并购国内制造业实行行政与法律干预。美国一方面指责我们限制外资并购是“放慢开放”，其实，美国自己对中国企业在美投资是非常严格的。美国国会专设外国投资委员会，功能就是审查外资并购，并授权总统可以以妨害国家安全的名义，否决敏感的外资并购案。像中海油并购尤尼科失败，就是受到这个机构的反对。俄罗斯早在2004年就公布了1000多家企业的名录，规定这些企业的私有化（还不仅是外资并购），必须经总统批准。而我们直到今天，还没有拿出一个针对外资并购的可操作的办法，一些部门实际上还没有经济安全的概念。

　　建议国家制定企业保护名录，上了名录的企业不准外资控股；全国人大设外国投资委员会，代表国家对大宗外资并购进行审查，并授予否决权。要加强对国企改制和产权交易的监管，特别要制定针对外资并购的管理制度，严格纪律，加大惩治腐败力度。

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