论建设法治中国

文林墨客

党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在阐述依法治国的原则时和决定的结尾处，向全党和全国各族人民提出了“建设法治中国”的奋斗目标和历史性任务。那么，“法治中国”到底是什么样呢？“建设法治中国”面临哪些困难问题呢？我们怎么才能建成“法治中国”呢？本文围绕“建设法治中国”这个主题，从三个方面阐述自己的观点和主张。

一、法治中国的美好愿景

何为法治中国？所谓法治中国，就是国家在立法、执法、司法、守法等方面都达到了令人满意的理想状态。我们要建成法治中国，首先必须搞清楚法治中国的内在规定性，必须揭示出法治中国的本质属性，必须描绘出法治中国的美好愿景，进而增强全国各族人民建成法治中国的信心和勇气。我觉得，应该从这样三个方面来描述法治中国：

第一、法治中国是行为规范的中国。人类社会在长期的发展演变中，形成了三种强度不同、作用各异的行为规范：

首先，是法律。作为强制性的、宏观层面的行为规范，约束着整个国家的行为，发挥着治国理政的主体作用。正如《决定》指出的那样：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”法律的约束范围囊括整个国家的行为，既包括约束国家机关的行为，又包括约束社会组织的行为，还包括约束社会成员的行为。

其次，是纪律。作为半强制性的、中观层面的行为规范，约束着社会组织的行为，发挥着治国理政的配合作用。虽然《决定》没有深入论述纪律对组织约束的功能作用，但却着重论述了党的纪律对党的组织和党员的约束作用，论证了党纪与国法的内在联系。《决定》指出：“党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。对违反党规党纪的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法。”纪律作为维护数以千万计社会组织正常运行的基本行为规范是无可置疑的，其作用也是不能被低估的。

再次，是道德。作为非强制性的、微观层面的行为规范，约束着每个社会成员的行为，发挥着治国理政的基础作用。正如《决定》指出的那样，国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用。以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用；以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用。法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰，实现依法治国和以德治国的有机结合。

法律、纪律、道德这些行为规范，虽然层次不同、作用各异，但完全可以优势互补、相互配合，形成整体合力，共同作用于国家机关、社会组织和每个社会成员。经过全党和全国各族人民的努力奋斗，再过若干年，未来的中国一定会建成法治中国，无论是国家机关、社会组织，还是每个公民，都能够自觉遵守、模范践行这些行为规范。我们国家将会成为一个处处有规则、事事循规则、人人守规则的范例国家。

第二、法治中国是运行有序的中国。纵观人类社会的发展演变历史，人类社会是沿着从无序走向有序、从大乱走向大治的总体趋势运行的。在总趋势不变的情况下，不同社会发展阶段，不同的国家和地区也会有反复。20世纪两次世界大战就是这种反复的例证，当前有些国家和地区出现动乱甚至内战就是反复的明证。我们中国在漫长的历史发展中，整体上是统一的、运行是有序的，但也发生过多次分裂和战乱，出现过无序的状况。新中国建立以后，我们国家经历了十年文革的混乱无序，付出了沉重的代价，终于走向了改革开放和现代化建设的健康有序状态，人民群众生活总体上安居乐业。这种良好局面来之不易，我们没有理由破坏当前的大好局面，回到混乱无序的痛苦当中去。党的十八届四中全会提出建设法治中国，就是要使中国这种健康有序的发展局面持续下去。

经过较长时期的努力，我们所建成的法治中国：首先，要有良好的经济发展秩序。市场经济的自发性得到有效控制，官商勾结、黑社会经营等非理性竞争得到有效消除，市场竞争回归公平的轨道；假冒伪劣产品丧失存在的基础，食品安全得到根本保证；经济资源分配更加公平合理，资源利用率得到大幅度提高；资源节约蔚然成风，环境污染得到有效治理。经济发展的负面因素得到了最大限度的抑制，经济法律和法规取得最大程度的治理效果。

其次，要有良好的社会进步秩序。人们维护社会和谐稳定的责任感得到空前加强，民间自我管理、自我协商、自我调解的自觉性空前提高，人们运用法律手段维护自身合法权益的意识和能力得到普遍增强；社会矛盾的预防机制发挥显著作用，社会矛盾大都能消灭在萌芽之中，已产生的社会矛盾也能够得到及时化解，已出现的利益纷争也能够得到有效解决；社会工作者队伍规模壮大、服务意识大大增强、服务能力得到有效提高，服务机制更加完善，许多社会矛盾问题都能在基层得到很好解决。可以想见，在这样一个良好的秩序环境作用下，中国的经济发展将达到一个新的高度，社会进步将登上一个大的台阶，成为经济秩序井然、社会和谐稳定、生活幸福安康的国家。

第三、法治中国是安全和平的中国。纵观人类社会的发展史，到目前为止，战争和武装冲突始终伴随着人类世界。据统计，从有文字记载的历史到20世纪70年代，人类共发生战争15731次，死亡人数36.4亿人。期间仅有320年是和平的。二战后，从1945年～1995年，共爆发战争470起，死亡人数100万人。期间仅有26天是和平的。战争和武装冲突，使生命受到涂炭，财产遭受损失，给人类社会造成了深重的灾难。党的十八大报告指出：“历史昭示我们，弱肉强食不是人类共存之道，穷兵黩武无法带来美好世界。要和平不要战争，要发展不要贫穷，要合作不要对抗，推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界，是各国人民共同愿望。”因此，安全与和平已成为世界各国人民的普遍愿望和强烈诉求。我国人民也曾经历过无数次战乱，深切体会到安全与和平来之不易，要倍加珍惜。要巩固和发展已有的安全与和平的成果，需要强化依法治国，建成具有中国特色社会主义的法治国家。

我认为，法治国家的题中应有之义：首先，要使国家获得和平的发展环境。我国决不能像有些国家那样，依靠发战争财崛起、靠掠夺别国财富崛起，而是靠走和平发展道路崛起。因此，我们要尽最大努力阻止其他国家可能发生的战争和武装冲突，积极做斡旋和调解工作；即使发生战争和武装冲突，只要不涉及我国的国家利益，我们也尽量避免卷入其中，争取世界呈现出和平的发展态势；如果出现外敌入侵的情况，我们也绝不会坐视不管、坐以待毙，我军要勇敢地担负起维护国家安全的重任。人民军队要担负起保家卫国的重任，就必须深入推进依法治军、从严治军，使我国的军队成为忠于党忠于人民、敢打硬仗能打胜仗的人民军队，担负起维护世界和平的历史重任。

其次，要使社会得到平安的可靠保障。人民群众要安居乐业、生活幸福，就必须有稳定的政治局面，公正的执法状态，平安的治安环境，和谐的人际关系，使人民群众有足够的安全感。为此，必须实现公共安全法治化、国家安全法治化。经过一段较长时期的努力，未来的中国，一定会以内外安全、健康发展、幸福祥和的姿态展现在世人面前，屹立于世界民族之林，成为令各国羡慕、令世人向往的美好国家。

二、法治中国建设的主要难题

党的十八届四中全会《决定》指出了当前我国依法治国、建设法治国家中存在的主要问题：“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”我认为这些问题都可以在短时期内得到解决，但是有三个方面的难题却是需要长时期的努力才能得以克服的：

第一、法治精神培育难。何为法治精神，所谓法治精神，就是人们在法治活动中所形成的良好精神状态。在我国，全社会还远远没有形成法治精神，究其原因：

首先，是法治认识不到位，法治理念形成难。对法治的认识，我们大体还停留在微观层面，即法律法规的执行上，而没有把法治上升到宏观层面，即对国家的治理上。其中一个重要表现，就是长期以来我们并没有把宪法当作根本大法来对待，违犯部门法有人管，而违犯宪法则无人追究。因而还没有形成相关的法治理念。例如，依宪治国、依宪执政的理念；依法治国、依法执政、依法行政的理念；科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的理念。

其次，是法治素养不达标，法治信仰养成难。我们所经常看到的情况是：体现在人身上的懂法、信法、遵法、守法等法治属性、法治信念并没有明显地表现在人们的行为上。法治素养、法治信仰应该覆盖全体人民和所有执法司法人员。然而在现实社会中，有些执法司法人员法治素养比较缺乏，法治信仰就更谈不上，因而在执法司法活动中很难按照法治的内在要求去做，违法违规的事情时有发生。究其原因就是他们自己没有很好学法、懂法、信法、遵法，没有法治精神做指导。有些群众法治素养、法治信仰就更加缺乏，做了许多违法的事情竟浑然不知，遇到矛盾纠纷也不会运用法律武器维护自己的合法权益。究其原因同样是没有很好学法、懂法、信法、遵法、守法，同样是没有法治精神做指引。毫无疑问，培育法治精神应该是建设法治中国的长期历史任务。

第二、法治思维形成难。何为法治思维，所谓法治思维，就是人们对法治现象进行分析、综合、判断、推理等认识活动的过程。我国的公民和执法司法人员之所以缺乏法治思维，究其原因：

首先，是法治观念未确立，法治意识入脑难。由于头脑中没有法治概念，遇事就难以想到法治。例如有些领导干部依法办事观念不强，干了一些违反法律法规的事情，还茫然无知，当有人指出时还拒不认错；有些群众遇事头脑一热什么事情都敢干，违法犯罪了还不知觉，甚至当着执法司法人员的面强词夺理。

其次，是法治视野不开阔，法治错误发现难。由于缺乏法治思维，立法机关和立法人员难以发现法治的盲区盲点。执法司法机关和执法司法人员难以发现自身在法治过程中所犯的错误，致使有些冤假错案长期得不到纠正，给当事人造成妻离子散的严重后果。

再次，是法治思维不确立，权法关系摆正难。法治思维不能在头脑中确立起来，执法司法机关和执法司法人员以言代法、以权压法、徇私枉法的现象就难以根除。法治思维应该是覆盖全社会的，包括执法司法人员在内的所有社会成员都应该具有法治思维能力，都应该确立法治观念。这是实现法治中国的题中应有之义。

第三、法治行为规范难。何为法治行为，所谓法治行为，就是运用宪法法律治理国家、管理人民的实践活动。我国的执法司法机关和执法司法人员之所以不能规范自身的法治行为，究其原因：

首先，是法治权威未确立，法治结果执行难。我国经常出现有些案件经过侦查、起诉、审理，费了很大周折，花费了大量人力、物力、财力，有了判决结果竟然执行不了，岂不咄咄怪事！唯一可以说明的理由就是法治权威不足。

其次，是法治规矩未扎根，法治习惯养成难。宪法法律只有在头脑中深深扎根，凡遇到法治现象都能用自己的头脑去分析、综合、判断、推理，久而久之，就能养成法治习惯。然而现实则是：有些执法人员没有形成文明执法习惯，因而经常出现野蛮执法的情况；有些司法人员没有形成秉公执法习惯，因而经常出现徇私枉法的情况；有些公民没有形成守法用法习惯，因而经常出现违法犯罪的情况、出现不会用法律手段维护自身合法权益、甚至采用过激手段、极端行为讨公道的做法。

再次，是法治意志未统一，法治规范做到难。法治意志分散，在执法司法实践中必然出现意见分歧，导致法治行为混乱，法治效果不佳。规范法治行为，不是短时期内就能够实现的，而应该是执法司法机关的一项经常性、持续性任务。

三、法治中国建设的基本思路

党的十八届四中全会《决定》提出了依法治国、建设法治国家的重大战略决策，并提出了一系列具体措施。正是在这个大背景下，目前许多中国人都在思考和谈论的问题，就是如何建设好法治中国。本人在思考法治中国建设的过程中也形成了一个基本思路，从三个方面予以说明和展示：

第一、治国是法治中国建设的主题。自国家形成以来，人类社会就开始了漫长的国家治理的伟大实践，积累了相当丰富的治国理政经验，我们可以将其高度概括为以德治国与依法治国的有机结合。当绝大多数社会组织和社会成员都能具有较高的自觉性、主动性时，道德规范就可以维护稳定的社会秩序，以德治国就会成为治国理政的主要方式；当绝大多数社会组织和社会成员缺乏自觉性、主动性时，法律规范才能够起到维护稳定社会秩序的作用，依法治国才会成为治国理政的主要方式。我国社会现阶段这两种情况都不存在，因此不能采取单一方式治国理政，而是要把这两种方式有机结合起来，让其发挥各自的作用，两种作用相互配合，形成整体合力。现阶段，我们一方面要在学习践行社会主义核心价值体系上下功夫，让更多的社会成员接受、践行核心价值观；另一方面我们更要在运用宪法法律治理国家上下功夫，让更多的社会组织接受、遵循宪法法律的指导。显然，我们要把后者放在首要位置、作为首要任务抓实抓细抓出效果。那么，怎样才能把依法治国落到实处呢？

首先，要建立中国特色的社会主义法治体系。这个法治体系，要以中国特色社会主义制度为依托，以中国特色社会主义法治理论为指导，以完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系为内容。

其次，要建立系统完备的社会主义法治组织体系。这种法治组织体系，是由司法机关和执法机关两种不同类型的法治机关构成。长期以来我国只把人民法院和人民检察院界定为司法机关。我认为，从系统的功能作用上，应该把司法机关划分为四大板块：即案件侦查阶段由警务机关负责（我认为现有的公安机关应该一分为二：执行刑事侦查职能的部分命名为警务部，划归司法机关；执行社会治安职能的部分继续叫公安部，划归执法机关）；案件起诉阶段由人民检察院负责；案件审理阶段由人民法院负责；罪犯改造阶段由司法机关负责。也就是说应该把这四个法治机关统一归类为司法机关。四大司法机关各司其职，各负其责，既有利于形成上下联动的工作链，更有利于形成法治的整体合力。从分门别类的功能作用上，行政执法机关可以划分为三十余个板块：包括负责社会治安的公安执法机关；负责工商事务的工商执法机关、负责税收事务的税务执法机关、负责经济监督的审计执法机关、负责质量检验的技术监督执法机关、负责食品药品安全的卫生执法机关、负责烟草事务的烟草专卖执法机关、负责国土资源事务的国土执法机关、负责房产管理的房产执法机关、负责进出口事务的海关执法机关、负责安全生产的安全监督执法机关、负责环境保护的环保执法机关、负责市容管理的城管执法机关、负责运输安全的交通执法机关、负责海洋渔业安全事务的海监执法机关、负责劳动监察和劳动争议仲裁的人力资源和社会保障执法机关等。《决定》提出有条件的领域可以推行跨部门综合执法的新要求，同样在于提高执法的整体合力，提高执法的质量和水平。

再次，要建立素质过硬的社会主义法治队伍。《决定》明确要求“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”为此，执法司法队伍必须解决为谁执法问题，必须确立“执法为民”的科学理念，从而树立较强的事业心和责任感，做到文明执法、公正司法，保护而不是损害人民群众的合法权益；执法司法队伍必须解决自身强化问题，必须不断提高自身的法治素质，使之达到执法司法从业标准。正如《决定》所要求的：“执法司法人员要严格实行持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。”只有建立起一只素质过硬的法治队伍，我们依法治国、建设社会主义法治国家才有充足的力量保证。

第二、治党是法治中国建设的核心。近代以来，人类社会建立了真正意义上的政党，才开创了政党政治的新篇章。当代世界政党政治早已风靡全球，我国也不例外。在政党政治日益强化的条件下，政党已经成为国家的主导力量。执掌了国家政权的政党，如何治理自身，这是一个亟待解决的问题。我们党多次提出执政党治理的新思路，即治国必先治党，治党必须从严。严字当头，治在其中。根据我的理解，要治理好我们党，就必须从三个方面加以努力：

首先，是党内法规建设实现系统化。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。现在，我们党已经清理了相当一些陈旧过时的党内法规制度，逐一将其废止。与此同时，加大了设计、制定、出台党内新法规新制度的力度。相信我们党用不了多长时间就一定会建立起一整套法规制度体系。

其次，是党内严格治理实现常态化。过去我们党对自身的治理往往失之于宽、失之于松，达不到严格治理的程度。十八届四中全会《决定》提出了一个非常严格的要求：“党规党纪严于国家法律。”要求党的各级组织和广大党员干部要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，对违反党规党纪的行为必须严肃处理。要求党的各级纪委要提高党内法规的执行力度，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。纵观以往我们党对自身的治理，往往爱刮风，搞大规模学习教育活动时很严格，活动过后又旧病复发，呈现出一种“时严时松”的疲惫状态。广大党员都希望党中央能够利用这一契机，把从严治党常态化。这是确保我们党得到人民群众的长期拥护、确保我们党长期执政的必然要求。

再次，是党内反腐败斗争实现持久化。党风廉政建设和反腐败斗争虽然是我们党的一以贯之的任务，但是也存在着“时紧时松”的状况，也存在着打击力度“时大时小”的问题。以习近平为总书记的党中央清醒地认识到腐败必然导致亡党亡国的深刻道理，明显加大了党风廉政建设和反腐败斗争的力度，提出了“老虎”、“苍蝇”一起打的战略方针，得到了全党和全国各族人民的高度赞扬，但也有相当一部分人对此心存疑虑，担心能否坚持下去。《决定》提出：“依纪依法反对和克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，形成严密的长效机制。”“深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚决惩处，决不手软。”这些掷地有声、观点鲜明的表态使我们看到了希望、增强了信心。

第三、治民是法治中国建设的基础。（需要说明的是：所谓“治民”的治，是指管理，而非压迫。）古往今来，历朝历代围绕对人民的治理问题，积累了丰富经验：宽以驭民，使之乐于劳作；解决百姓生计，使之安居乐业；轻徭薄赋，使之休养生息；解除民间武装，使之不能反抗；独尊儒术，使之教化于民；开科取士，使之选贤任能；兼听纳谏，使之集思广益。除丰富经验之外，也留下了沉痛教训：剥削加重，使之民生困苦；残酷镇压，使之惨遭杀戮；文化专制，使之奴役日深。我们党总结吸取了以往治民的经验教训，在更高层次上提出了适应当代社会实际的治民新路径。我认为，这种新路径有两个关键点：

首先，是治民的关键在于赢得民心。许多封建帝王都晓得：“水能载舟亦能覆舟”、“得民心者得天下”的道理。我们党对这个道理的理解就更为深刻，所采取的措施也就更为实际。过去我们党通过土地改革，实现了“耕者有其田”的千年梦想；制定了党的富民政策，使人民群众从贫穷走向富裕；提出了以人为本的核心思想，强调利益共享和人的全面发展；废止了实行千年的农业税，极大地减轻了农民的经济负担。现在我们党又坚持把民生问题放在经济社会发展的首位，把追求人民群众的生活幸福作为执政的终极目的，纳入经济社会发展的长期规划；突出强调通过改革释放红利，实现全民利益共享；加大反腐败斗争的力度，严惩通过非法手段敛财的腐败行为和经济犯罪。所有这些战略设计和政策措施，其出发点和落脚点都在于赢得民心，使人民群众安居乐业，享受幸福生活。

其次，是治民的实质在于引导和改造民众的行为。我们面临的一个重要问题就是人民群众的思想行为和实践行为还没有完全纳入法治轨道。我们的主要措施是：对于遵守宪法法律的普通民众，要通过大规模的普法教育活动，把人民群众的思想行为引导到法治的轨道上来，着力提高他们践行法治的自觉性；对于违犯宪法法律的特殊人群，我们要通过严厉惩罚和强制改造的拯救行动，把他们的思想行为和实践行为改造成为法治行为，使他们重新回归社会，成为自觉践行法治的普通民众。

我们的结论就是：国家的治理、执政党的治理、民众的治理三者缺一不可。只有把治国、治党、治民三者有机结合，同步治理，同时见效，才能建成法治中国。我们相信，有党中央的坚强领导和顶层设计，有正确的舆论导向和法治机关的通力合作，有全国各族人民的共同参与和积极践行，社会主义法治国家的美好蓝图就一定会变成活生生的现实，以崭新的姿态展现在国人面前、也必然会展现在世人面前。

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