香港中文大学政治与公共行政系讲座教授、中国研究服务中心主任，清华大学公共管理学院长江讲座教授，英文学术刊物《TheChinaReview》主编，香港特别行政区策略发展委员会委员。曾出版《安邦之道：国家转型的目标与途径》（三联出版社，2007年）《民主四讲》（三联出版社，2008年）等专著。

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　　十九世纪下半叶，世界上最糟糕的生产安全纪录在美国。

　　美国矿难下降的六个前提

　　新京报：日前，美国梅西能源公司发生矿难，25人遇难，“是美国过去近25年来发生的最严重的一起煤矿事故。”反过来看，美国遏制矿难也是有效的。您了解美国是如何防止矿难的吗？

　　王绍光：我以前推荐过一本书，叫《事故共和国》，现在已经我以前的学生田雷先生翻译成中文出版了。这本书中就讲到，十九世纪下半叶，世界上最糟糕的生产安全纪录在美国。即使在二十世纪初，美国每年工伤导致约2％的工人死亡或残废。在很多行业，工伤是工人死亡的主要原因。当时美国工业事故每年平均致使35000个工人丧生，50万工人致残。具体到煤矿,19世纪60年代,美国宾夕法尼亚州煤矿每年有6％的矿工工伤致死，6％终身残废，还有6％暂时失去工作能力。20世纪初，美国每年有数千人死于煤矿事故。它后来也是经过多少年的探索后，小矿慢慢整合成大矿，监管体制雇的人越来越多，成立专门机构进行垂直管理，各个方面都发生变化，才逐渐把矿难降下来。

　　新京报：美国矿难得到有效控制，有什么法宝吗？

　　王绍光：我认为，美国的矿难几率降低，需要先厘清一个大前提，就是美国煤矿的六个特点。

　　一、美国的煤矿规模都比较大，很多煤矿都是露天开采，相对于井下开采而言，其安全系数肯定要大得多。二、美国的煤矿相对都不是很深，不达到一定深度，就不会产生大量的瓦斯，瓦斯爆炸的几率自然会低一些，而瓦斯爆炸是中国引起矿难的重要因素之一，因为中国煤矿一般都很深。这两个属于自然因素，没办法人为改变。三、美国的煤矿数量比较少，只有2100个，而美国的监管部门人员比较多，美国联邦矿山安全和卫生管理局每年要对每一个地下矿至少检查4次，每一个露天矿至少检查2次。四、美国的煤矿安全监管部门是垂直领导，而非地方领导，这样容易避免官商勾结。五、煤矿数量少，表示开采不会过于无序，容易及时回填，并得到有效监管，不会产生生态失衡的矿难。六、煤矿在很多国家它的工人往往几代人在煤矿上工作，就是矿山世家。这有什么好处？他们有所谓矿工的文化，能够判断是否安全，知道应该如何决断。而不像那些为生计所迫的农民工，基本无技能可言，危险系数必然增加。

　　后四个属于社会因素，着力改造，还是有可以作为的空间。

　　新京报：记得您在2004年发表的《煤矿安全生产监管：中国治理模式的转变》一文中，引用了美国职业安全与健康署发布的一个数据，显示出20世纪美国煤矿死亡人数的变化曲线。

　　王绍光：对，最严重的是1907年，死亡总人数达3242人。美国历史上最大矿难发生在1907年12月，西弗吉尼亚一次矿难夺去了362位矿工的生命，创美国历史之最。不过，从这之后，美国国会开始立法干预，先后出台了多部法律来提高安全标准，并成立专门的矿山局进行管理。经过约20年的努力，矿难死亡率于30年代初开始明显下降。但随后很快又出现反弹，矿难死亡人数再次增加。直到40年代末下降趋势才得以持续。

　　其实，不仅是美国，其他大的产煤国，包括像南非、德国、法国、印度这样的国家，都有相同的趋势。

　　新京报：不少学界人士把美国大幅降低矿难事故，归功于1977年初出台的《联邦矿业安全健康法》，认为这是煤矿安全的“保护伞”。您怎么看？

　　王绍光：那个法律到20世纪70年代的时候才出台，到那个时候，矿难死人的情况已经大大减少，所以仅仅把它归功于一个法律我想是不够的。比如说现在开采煤的方式不一样，以前可能是挖洞，如果现在煤层比较浅的话，特别是露天开采，这种生产方式能使产生事故可能性大幅度减少。另外，机械化水平大幅提高也是重要因素。仅仅讲法律那一个方面，不能解释所有的东西。

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　　各国在煤矿安全方面的法律法规差别并不算大，关键就是监管的力度问题，和相应的经费与人员保障问题。

　　关键是监管能否有效执行

　　新京报：既然您说法律无法解释所有问题，那么在刚才您提到的六个前提下，美国是如何对煤矿进行监管的？

　　王绍光：其实，就今天而言，各国在煤矿安全方面的法律法规差别并不算大，关键就是监管的力度问题，和相应的经费与人员保障问题。通俗一点说，就是不管如何监管，都要有人来执行，都要有钱来保障。并且，监管要进行第三方监管，而不是自我纠正式的，保障是要结合矿工在遇险时的生存需要，舍得成本来保障矿工安全。

　　有人批评政府监管不力，政府拿什么监管？用机器人监管吗？监管是需要人来监管，你没有人手的话仅仅空喊政府监管不力，这是毫无意义的，这是问题所在。

　　新京报：美国联邦矿山安全和卫生管理局有多少人？

　　王绍光：不清楚，我只知道这个局所属的美国联邦政府劳工部有16000名雇员，而这个局的年度预算达3.5亿美元，它在27个产煤州设置了45个监督站。

　　新京报：在美国，发生一次矿难的代价有多大？

　　王绍光：如果发生矿难，美国矿山安全和健康署可以吊销煤矿的营业执照，让它关门整顿，那个成本对他们来说是非常之高的。

　　新京报：新闻中说美国此次发生矿难的公司，2006年一起火灾致死两名矿工，遭美国矿山安全和健康署罚款150万美元，创下当时纪录。这个标准处于什么价位？

　　王绍光：在美国，这个标准我不觉得很高。要知道在美国出一个车祸就赔不少钱，所以150万美元也不是特别多。要说具体的标准也很难说，因为一般因矿难死亡，肯定要诉诸法院，具体赔偿是有弹性的。

　　新京报：美国要求每个矿井都要有一个专为突发事故而设、供矿工们暂避的“避险站”。站内能够提供呼吸用的氧气，并备有食物和饮水。在那些避险站内，矿工可以与外界隔绝，他们可以在那里安全地暂避至少36个小时。

　　王绍光：如你所说，这些“避险站”，以及里面的食物和设施，都是需要加大投入的。如果没有财力来保障，没有第三方机构进行定期监管，同样无法实现。

　　新京报：现在有一个问题，美国要求监管人员一年至少进4次矿井去检查，那也就是说平均三个月一次，您感觉这个检查的效率和节奏够不够？

　　王绍光：我想应该是够了，因为这个用不着天天去检查，比如监管人员可以检查这些矿工是不是经过培训，煤矿不可能每三个月换一批矿工，我说的是每三个月换一批经过训练的矿工，新的换上去来冒充老的，这种可能性非常小。再如，检查设施，各种各样安全设施是不是有，逃生设备是不是有。对这些东西一年检查4次，我想差不多，如果一年做到两三次也不错了。这个没有专门研究，我是凭常识来判断。

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　　就是要从你自己的教训里面吸取教训，然后根据你自己的教训想办法解决问题。

　　煤矿文化是矿工最好的培训

　　新京报：不少学者在总结美国矿工保护时都用了三个关键词：法律，技术，工会。

　　王绍光：这三点都很重要，但是如果美国也有十万个分散的小煤矿，这三点能解决所有问题吗？所以针对不同国家解决问题的方式是不一样的，这三点在美国管用，并不意味着放之四海而皆准。

　　新京报：通过梳理美国矿难史，我发现一个细节，可以为您这个结论佐证，就是每次矿难后，美国社会应对机制都会很快反应，比如1907年西弗吉尼亚州的矿难夺走362个人的生命，1910年美国矿务局就宣告成立；1951年，伊利诺伊州一个煤矿导致119人死亡，直接催生了1952年《联邦煤矿安全法案》的出台；1968年的西弗吉尼亚矿难导致78个矿工死亡，又直接催生了后来的《联邦煤矿健康和安全法》的产生。

　　王绍光：其实各个国家针对矿难都会有一个及时的应对机制，比如立法干预，比如提升管理机构的级别，关键是这个应对措施是否有效。不是一有法律规定，一设置监管机构，情况就会自动马上改善。“徒法不能自行”。上面我已经提到，美国真正将矿难死亡率降下来还是几十年摸索的结果。另外，美国国会经常因为党派分歧会发生争执，立法也不一定很快。

　　新京报：以美国为例，您认为美国在煤矿治理方面，最大的经验是什么？

　　王绍光：我认为，就是要从你自己的教训里面吸取教训，然后根据你自己的教训想办法解决问题。美国当年也没法从哪个地方拷贝先进经验，也得从自己那里去摸索，然后再慢慢地摸索出一条道路，它也走了很长时间。从十九世纪末，二十世纪初，一直走到七十年代，八十年代，有个七八十年的时间。

　　新京报：归根到底，还是对矿工的保护问题。美国《联邦矿山安全与健康法》第2条第1款规定：“国会谨此宣告：煤矿业和其他矿业的优先考虑和第一要务必须是矿工的生命和健康，矿工是最为宝贵的资源。”

　　王绍光：我不觉得这种宣言是非常重要的，你可以这样说，但是只要没有足够的监管力量，没有足够的人手，缺乏充分资质的监管体系，这些话都是空话。

　　大家往往容易忽视的一点就是，中国不少从事这个行业的工人，大部分还是因生活所迫去的，不像美国有这样一个“矿工世家”的传统。传统也是慢慢形成的，他们以前矿山世家开始的时候也是生活得很悲惨，然后劳动密集变成资本密集后，这样回报比较高以后，他们的收入才提上去。可以说，煤矿文化就是矿工最好的培训。

　　新京报：其他还有哪些国家控制矿难的做法值得借鉴？

　　王绍光：刚才说了，各国情况不一样，即使在中国，各个省份的情况也有不一样，没有固定的模式可以复制。比如有些国家基本上没有因矿难死人的，就因为它把矿山都关闭了，像日本，基本上不用煤矿，它就干脆从外面去买矿。现在你去看他们死亡率几乎为零。

　　新京报：日本当时关闭煤矿的原因是什么？

　　王绍光：关闭原因就是它觉得不值得，从外面买就够了，而且煤也不是日本主要能源的来源。中国跟包括美国在内的其他所有国家都不一样，煤在能源生产和能源消费方面还占60%以上，很长时间在70%左右，这本身就使得煤的重要性、在中国出事的可能性要大得多。日本的核电，它的核反应堆比我们多得多，我们在建的加起来恐怕还达不到日本现在的水平，所以能源结构本身也是问题。

　　新京报：现在西弗吉尼亚矿难刚刚发生，他们的善后是怎么处理的？美国怎么看待这个25年来的最大事故？

　　王绍光：现在只知道矿难发生两天后，联邦矿山安全和卫生管理局任命了一个由14人组成的调查组，包括从劳工部借调的两位律师。这种调查往往需要很长时间，可以长达几年。有关这项任命的新闻稿还没有提到会如何处理这个大事故。

　　本报时事访谈员高明勇发自北京