中央十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”战略，令国人振奋，三农学界振奋。在很短的时间内，国内学界与政策部门就建设社会主义新农村发表了很多观点。我们长期从事农村调查和中国现代化研究，在学习和体会中央领导人讲话和十六届五中全会精神过程中，也形成了一些与当前国内主流看法有所差异的关于新农村建设的意见，特写作本篇报告。

总的来讲，当前国内学界及政策部门偏重从技术、策略层面讨论新农村建设，忽视了中国有9亿农民，及农村构成中国现代化战略基础这一事实。我们认为，建设社会主义新农村的目标，就是要打造中国现代化的农村战略基础，就是要在当前既有城乡二元结构的基础上，建造一个农民可以进城，又可以返乡，可以在城乡之间自由流动的良性机制，从而在时间和空间上为中国现代化赢得更大的回旋余地。

一、观点综述

1、当前学界及政策部门发表了大量关于建设社会主义新农村的文章和谈话，就方向性的观点来看，主要有以下三种代表性的意见：

2、一是以林毅夫为代表的“拉动内需”说。

这种观点认为，从短期来看，通过国家投资农村基础设施建设，可以拉动劳动密集型产业的发展，增加农民就业和收入，同时又可以拉动内需，消化国内制造业尤其是彩电、冰箱、洗衣机行业的过剩生产能力，防止经济紧缩，从而达到一箭双雕的目的。从长期来看，要从根本上解决农民问题，必须鼓励农村劳动力转移进入城市。为了解决进城农民的就业问题，必须大力发展劳动密集型产业，发挥中国劳动力廉价的比较优势。

3、二是以温铁军为代表的“农民合作”说。

这种观点认为，新农村建设的重点是在小农经济基础上的组织创新和制度创新，农民只有组织起来，才能有效应对市场和国家。更重要的是，在未来相当长一段时期，中国农村人口都会十分地庞大，不仅农民缺少转移进入城市的就业机会，而且那些已经进城就业的农民工因收入太低，而无法在城市完成劳动力的再生产。在将来相当长一段时间，我们都必须立足现有城乡二元结构，来解决保持农村稳定和改善农民生活的问题。

4、三是政策部门的观点。

相对来说，政策部门较为务实。例如，陈锡文认为，新农村建设包括四个方面的内容：（1）新农村建设要坚持发展农村生产力，要以经济发展为中心，经济不发展，农民收入不提高，新农村建设搞不下去。（2）新农村建设要加快完善农村经济社会管理体制，乡镇机构设置、职能设置必须与农民要求和承受能力相适应。（3）通过城乡统筹解决农民最无奈、最无法解决的问题。（4）要建设一个好的农村环境。陈锡文认为，衡量新农村建设好坏有三个标准，一是经济上要保障农民的物质利益，政治上要尊重农民的民主权利；二是要依法办事，建立法治政府；三是农业的稳定发展和农民的持续增收。从落脚点上看，陈锡文关注的焦点问题依然是农民增收和农村经济发展。[1]

中央政策研究室郑新立则更加注重村庄建设，他在“借鉴韩国‘新村运动’经验，加快我国新农村建设”一文中认为，当前和今后的一个时期，新农村建设的重点内容包括三类：一是农村区域性的基础设施和公共服务设施项目，该类项目覆盖乡镇和有一定规模的中心村，与城市基础设施共同构成比较完整的国家基础设施和公共设施网络。二是直接面向村庄的公益类建设项目，如村庄整治规划，村庄道路，供水设施，村庄排水沟，公用水塘建设，公共厕所，村容村貌，垃圾场，村民活动室等等。三是农户自主参与、农民直接受益的项目[2]。

5、以上关于新农村建设的观点各有侧重，相互补充。其中林毅夫将新农村建设与中国整体经济发展周期联系在一起，事实上是将新农村建设作为解决当前中国经济紧缩的权益之计，侧重在其投资拉动的方面。温铁军注重从农村在中国现代化进程中的战略地位来讨论农村建设，尤其注重农民合作的问题。陈锡文注重农村经济发展和农民的增收，而郑新立注重村庄基础设施的建设。总的来说，当前学界及政策部门的主流意见是将新农村建设定位在技术层面，较少从战略层面考虑建设社会主义新农村的意义。

6、我们认为，中央提出建设社会主义新农村，具有远较当前学界及政策部门主流认识为深的深意，其核心就是，中国是一个有13亿人口（其中9亿在农村）、有5000年文明、有960万平方公里土地的发展中的社会主义大国，在中国社会主义现代化建设事业中，城市化和市场化并不能在短期内解决中国9亿农民的问题，“建设社会主义新农村”就是要通过各种办法来形成一个稳定的农村，从而使农村和9亿农民成为中国现代化的稳定器和蓄水池。尤其在当前中国现代化进入高风险时期，通过各种可能的办法，保持农村的稳定和农民的满意，将成为决定中国现代化成败的一个关键性工作。

二、新农村建设的战略目标

1、如果联系到中国大部分人口住在农村，且进城务工经商的大部分农村户籍人口事实上不能在城市安居乐业和完成劳动力再生产的现实，则建设社会主义新农村显然不能只是权益之计，而应该是中国现代化建设中的战略目标。实现这个战略目标的要点是，在中国快速现代化的过程中，必须让占中国人口多数的农民分享到现代化的好处，从而让农民过上体面而有尊严的生活，让农民能够安居乐业。

2、具体来说，据2004年全国人口统计，中国有58.20%的人口住在农村，70.8%的人口为农村户籍，其中有约1.66亿农村户籍的人口居住在城市，从事二、三产业。进城务工经商的农民真正能够在城市安家立业的不超过30%，大部分进城务工经商的农民需要依托农村来完成劳动力的再生产：在农村生育子女，养育父母；自己年轻时到城市务工，年老时回农村养老。外出务工经商的收入，往往不足以养活进城务工经商的农村户籍人口在城市的家庭生活。这是由中国产业多处于高竞争性的国际产业分工的未端，因单纯强调比较优势造成产业利润不足所产生的问题，是国家宏观战略中缺少战略产业的恶果。

如果将不能在城市安居的进城务工经商农民算作农村人口（因为他们必须依托农村来完成劳动力再生产），则中国目前的农村人口约在8.8亿左右。即使未来30年，农村人口每年减少1000万，到2035年，中国还有5.8亿人口要依托于农村完成劳动力的再生产。考虑到人口自然增长的因素，到时的农村人口将超过7亿。

3、当前中国的城市化道路有两种不同的可选方案，可分别称为“积极方案”和“稳健方案”。所谓积极方案，就是通过制定相关政策，尤其是通过户籍政策和土地政策推动农村人口的快速城市化。其中学界部分人尤其主张给农民土地私有产权，通过出卖土地为农民获得进城准备金，从而加快农民进城的速度。所谓稳健方案，就是在充分考虑城市就业吸纳能力的基础上，有序推进农村人口城市化。积极方案的后果是大量进城农民无法得到稳定的就业机会，从而在城市形成规模巨大的贫民窟。稳健方案则在承认目前城乡二元结构现实的基础上，在避免形成大规模城市贫民窟的前提下，推进农村人口的城市化。

积极方案较稳健方案可以有更快的城市化速度，不过，积极方案可能造成的高达数亿人口的城市贫民窟，不仅会威胁城市本身的生活生产安全，可能在中国现代化的某些敏感时期成为巨大的威胁性力量。而且相对于当前中国绝大多数农民在农村的生活而言，城市贫民窟的生活质量差很多。温铁军在考察30多个发展中国家后得出结论：“在城市，一旦形成大规模的贫民窟，那么，正规的政府治理根本没有办法进去。那就是黑社会控制，黄、赌、毒泛滥，社会矛盾就会空前加剧，正常的法制社会就无法建立”。[3]中国发展战略中，不能、不应该、实际上也没有选择积极推进农村人口城市化的方案，表现在农村土地制度上，就是稳定家庭承包制度，表现在战略设计上，就是建设社会主义新农村的战略规划的提出。

中国经济增长和发展的发动机在城市，而中国发展的稳定器与蓄水池在农村。如何在承认城乡二元结构现实的基础上，以城乡统筹为基础，实现城乡良性互动，从而打造中国现代化的基础，应该是当前农村政策设计的焦点，也是进行社会主义新农村建设的大方向。

4、决定农民能否进城的关键，是城市可以为农民提供多少就业机会及多少就业收入。在当前中国工业结构多处于高竞争性的加工制造业未端，从而利润很少的情况下，农民进城务工收入不可能有大幅度提高。就业机会也不会因为农民进城多而增加更快。相反，远远超出城市就业机会的农村劳动力进城，会在农民工之间，农民工与城市篮领工人之间产生激烈竞争，结果是，农民工更加缺少与资本的谈判能力，农民工被置于更加不利的地位。

城市务工的农民工在收入有限的情况下，离开了农村就无法完成劳动力的再生产。他们将不得不住在城市贫民窟中，生活十分悲惨，也无法看到未来的希望，正如所有发展中国家贫民窟的情况一样。

换句话说，积极鼓励农民进城，除了看起来城市人口更多，城市化率更高以外，并不能因此增加城市的就业机会，也不能增加进城农民工的福利水平，还不能加快城市经济增长的速度。相反，因为进城农民过多，劳动力竞争过于激烈，劳动者相对资本的谈判能力下降，大量进城农民不得不住在城市贫民窟，成为城市巨大的不安全地带。

5、如果通过建设社会主义新农村，让农民可以在农村安居乐业，则当城市经济发展很快，就业吸纳能力强，而且劳动报酬相对较高时，就会有更多农民工进城务工经商。而当城市经济发展较慢且收入较低，特别是出现大规模经济下滑时，进城务工经商的农民可以回到农村生活。

建设社会主义新农村的核心，就是要建设一个让农民出得去、回得来的，可以容纳9亿农民在其中完成劳动力再生产，在其中过上体面而有尊严生活的社区共同体，从而使农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池。

农村之所以可以成为中国现代化的稳定器与蓄水池，与当前中国农村的一些特点相关。择要来说，农民在农村的生活费用较为便宜；人均一亩三分地，基本可以保证温饱有余的生活；在农村，农民劳动力可以与土地相结合，养花种草，种经济作物及粮食作物；在村庄中，农民拥有良好的熟人关系；农民世世代代生活在自己的村庄，也容易形成对未来生活的稳定预期。因此，只要让农民可以固守村庄，则农村就可能成为一个农民出得去、回得来的中国现代化的稳定器与蓄水池。

随着城市经济的持续发展，会有越来越多的进城农民在城市获得安居的条件，和在城市完成劳动力再生产的机会。城市化速度逐渐加快，城市化率提高，中国现代化发展战略因此实现。

6、小结以上讨论，我们认为中国经济发展的火车头在城市，但依托农村生活的人口数量庞大。农村问题不解决，城市稳定就无法保证，中国现代化就会十分地危险。因此，新农村建设的战略任务，就是要通过建设社会主义新农村，使农民安居乐业，至少可以温饱有余，有生存得下去的环境，从而使城乡之间良性互动：在城市经济发展，就业机会增多，务工经商收益增加的时候，农民可以进城务工经商；而当城市经济不景气，就业减少时，进城农民可以选择回到农村。有了稳定的农村，中国现代化就有了回旋余地，就可以立于不败之地。

三、新农村建设的形势分析

1、当前新农村建设的形势如何？怎样才能保证农民自由流动于城乡？尤其是怎样才能让农民真正分享到中国现代化的好处而不是其坏处？

从长远来看，农民收入增长的空间十分有限。农民增收有两个基本途径，一是务农，二是务工经商。从务农方面来看，在恩格尔系数不断下降的情况下，由占人口多数的农民搞饭吃，是不可能有增收空间的。从务工经商来看，最近十多年，进城务工经商农民的报酬基本没有变化，增收只能来自更多农民进城务工经商。在就业机会不可能快速增加的情况下，进城农民越多，劳动之间的就业竞争就越激烈，劳动力价格就越低。因此，从长远来说，农民收入增长的速度，将长期慢于国民经济发展的速度。

从长远来看，农民支出的压力越来越大。尤其是广告、时尚通过各种媒体传播，构造了“有钱就有一切”的价值观，传统的往往也是正当的节俭价值观被消费主义文化所侵噬。在收入不能快速增长而支出压力快速增长时，农民应对压力的一种办法就是在形式上攀比消费，这也是为什么有农民购买洗衣机却装着稻谷的原因，也是农民不是从实用的角度而是从攀比的角度建房的原因。虽然市场经济必然以刺激消费来拉动内需，但在农民增收困难的情况下，任由市场来刺激调动农民的消费欲望，事实上只是增加了农民对自己处境的不满和他们的自我边缘化，其后果是支出增加的压力大于收入增长的速度，从而使农民强烈感到（注意是感到而非真正）经济上的贫困。

2、也正是因此，中央提出节约型社会，就尤其适合当前中国大部分农村的实际。有经济学家说，节约型社会是指生产环节的节约，而不是消费环节的节约。消费环节不仅不应该节约，也不能节约。这种说法是一种地地道道的富人经济学，不仅会误导中央的意图，而且尤其脱离中国大多数农村的实际。

3、从村庄生活的角度看，农民的村庄生活是祖祖辈辈以来的生活，他们生活在村庄的历史中，生活因此是有意义的。农民的村庄生活，是一群祖祖辈辈共同生活于同一块土地上的人的生活，人与人之间有着复杂的联系，有着亲情与乡情，正是在亲情和乡情网络的支持下面，农民可以应对生产生活中暂时的难题，可以筑起对未来的信心，可以找到除经济以外的人生幸福与价值源泉。而市场经济的侵入，现代传媒的切割，农民的流动等等，都构成对村庄原有生活的挑战，并破坏了农民的稳定感与对未来的长远预期。

依托于村庄生活的农民，不只是在村庄有一栋住房和一小块土地，而且在这块土地上，有着祖祖辈辈的历史和熟人社会的联系。而且，只要农民愿意，他们可以在自己小块土地上劳作，将体力与土地结合起来，解决温饱问题。他们有住房，有历史感，有熟人联系，有体力可以使用，有感情可以满足，有温饱可以解决。他们至少可以保持“温饱有余、小康不足”的生活。

有了稳定的土地，农民可以进城务工经商，成功者可以移入城市居住。但在未来一个相当长的时期，大部分进城务工经商的农民都很难真正在城市安家立业，因此，让那些进城农民在务工经商不特别成功时可以选择返回村庄，且可以过一种体面而有尊严的生活，就可以安抚中国快速现代化进程中的大多数农民，从而可能为中国现代化提供一个稳定的农村基础。

4、农村再生产劳动力的成本很低，而可以生产出大量高素质的廉价劳动力。廉价而高素质的农村劳动力成为中国经济发展的一个众所周知的秘密。

5、当前农村问题有两大症结。第一个症结是，在当前格局下面，从长远来看，9亿农民快速增加收入的可能性并不存在，相反，因为消费主义文化在农村的广泛深入传播，农民面临的消费压力空前增长。当前农民的苦，不苦于温饱没有解决，而苦于难以应对消费主义的压力。一方面是农民事实上没有增收的空间，一方面又是消费主义越来越以收入作为评价人的价值和福利水平的唯一标准。第二个症结是，农民的福利（不只是经济收入，而且包括人生价值，社会关系，稳定感，生活环境等）与村庄关系极其密切，良好且稳定的村庄环境，包括其中的人际环境，是农民所追求的综合目标，当前中国快速的现代化一方面在破坏农民从村庄中获得的传统福利，一方面又不能为农民提供以高消费为基础的现代福利。

以上两个症结也可以归结为在中国农村人口众多条件下实现快速现代化的两个二律背反，造成这种二律背反的原因，则与唯以市场化和城市化来解决中国现代化的发展思路有关。

解决这两个二律背反的方法，恰是建设社会主义新农村战略的实施。具体来说，建设社会主义新农村，一是肯定中国不能走一般发达国家及发展中国家通过贫民窟来实现城市化的道路。中国的城市化是一个相当长期的过程，在这个过程中，不能任由农村衰败，而要通过国家财政投资，阻止农村的衰败，防止因为农村过快衰败所可能引发的严重问题；二是认为在中国过剩劳动力极其庞大的情况下，不能仅仅指望通过市场经济来解决农村问题，农村问题的解决（或更准确地说是缓解），要强调“社会主义”这个关键词，要在包括增加农民收入在内的广泛得多的方面增加农民的福利，包括提高农民主体性地位，改善农民的人际关系，保持人与自然之间的和谐关系，等等。

6、也正是因为建设社会主义新农村战略不只是希望凭借城市化和市场化来解决中国9亿农民的问题，就使国家有了比过去多得多的政策手段可以使用，有了多得多的政策想象力可以发挥。

7、按刺激消费拉动内需的思路，在农民增收困难的情况下，刺激消费，就是要让农民本来不多的存款转化为事实上对农民无用或用处不大的三大件（彩电、冰箱、洗衣机等），因为消费增加，而收入不能同速增加，农民对经济贫困的感受就尤其强烈。在整个中国外贸依存度极高，而产业利润很低，城市增加就业空间不大的情况下，拉动农民内需，可能是制造了一个潘多拉盒子。

相反，主张在经济收入以外增加农民福利，通过国家财政转移支付提高农民的组织能力，改善农民的人居环境，人与人之间关系，发展农村文艺，等等，从而全方面提高农村的福利水平和满意度，则是唯一可以选择的道路。

两种思路的根本差异在于建设社会主义新农村与城市化和市场化的关系。前者认为必须借助城市化和市场化解决农村问题，而后者则认为仅靠城市化和市场化远远不够，还要在社会主义这个关键词上打更多主意。

四、立足农民福利进行新农村建设

1、缘于以上分析，我们认为新农村建设的核心是立足农村，从增加农民广泛福利的角度来打开建设社会主义新农村的思路。

从增加农民福利方面建设社会主义新农村，可以从两个方面做文章，一是提高农村公共品供给水平，从而减少农民的生产生活支出，降低农业风险，缓解农民支出的压力；二是通过农村文化建设，为农民提供非物质方面的福利。无论其中任何一个方面，都离不开强有力的乡村组织在新农村建设中发挥主导作用。

2、与农民增收难相反，在市场经济条件下，农民支出的压力快速增长。一方面，消费文化刺激起农民的消费欲望，引起消费需求，另一方面，以教育、医疗为大宗的现代服务，构成了农民巨大的支出压力。农民面对一个高度市场化的社会，以前以劳动和实物完成的交换（比如换工等），现在不得不以现金来支付。市场经济越发展，消费文化越深入，农民现金支付的压力就越大。

农民的支出压力不只是市场经济所造成。以取消农业税后的情况为例，取消农业税，农民获得了较大实惠，但同时，在有一些农村，随着乡村组织的退出，农民不得不个人面对生产生活中的公共事务，不得不通过打井来灌溉水稻作物。其后果就是农民虽然减少了每亩几十元的税费上缴任务，却不得不增加每亩数百元的灌溉成本。

当前农民在生产生活中因为公共品供给不足，而不得不以私人品替代，从而造成生产生活中的高成本的情况，十分普遍和严重。农村税费改革以后，中央补贴农民的思路恰又是直补到户，不能解决农村公共品供给不足的问题。因此，新农村建设的一个重要方面，就是要找到有效的供给公共品的办法，来为农民提供廉价公共品，减少农民生产生活中的支出。

在农民增收空间有限，而支出压力不断加大时，为农民提供廉价的公共品，是减少农民支出增加农民收入的重要途径。董磊明称之为“增收、减负”以外的第三条解决农民问题的“减支”思路[4]。农村公共品指构成农民生产生活必不可少基础的物品，可以诸如水、电、路、调解、民风、村容等等。也可以将村组干部作为农村的公共品，因为村组干部是农村熟人社会的一员，他们具有强有力的调解村庄纠纷，维系村庄团结的功能。

3、在农民增收空间有限的情况下，缓解中国三农问题的办法，除以公共品建设来降低农民生产生活中的支出成本这一措施以外，更加根本的办法则是要适应在相当长一段时期农民收入增长速度会慢于国民经济发展速度这一现实。也就是说，一方面农民收入不能快速增长，一方面国家必须通过建设社会主义新农村来让9亿农民感到满意。社会主义新农村建设的根本任务，是要建设一种“低消费、高福利”的社会主义新农村的生活方式。

所谓“低消费”，就是讲求节俭，鼓励“新三年旧三年”，反对铺张浪费，尤其反对以金钱来衡量人生价值的生活方式。所谓“高福利”，就是人们感到生活满意，有意义，有体面和尊严的生活方式。“低消费、高福利”的典型，如让村民的生活有根，对未来有预期。让村庄有文化，有舆论，有道德压力，有生活感。社会主义新农村建设的核心，就是将村庄建设成为一个文化生产场所，从而提高村民的福利感受。

4、举个例个来说，温铁军总结他所主持的乡村建设经验时认为“文化建设、收效最高”，我们自2002年以来，开始在湖北荆门和湖北洪湖四个村庄进行老年人协会建设，我们以每个老年人每天一角钱来计算投入给老年人协会的活动经费，结果，四个老年人协会都建设的十分之好。有了老年人协会，老年人就有了自己的家，老年人在老年人协会见面聊天，表演文艺节目等等。也因为有了老年人协会，老年人的生活有了意义，他们感到“心情舒畅了”，“时间过得快了”。仅仅为每个老年人每天投入一角钱，就可以让老年人一天心情舒畅，老年人的心情舒畅，又给中青年人以未来的希望，这恐怕是全世界最有效益的投资，虽然不能被国民生产总值所统计，却为农民提供了实实在在的福利。

5、站在农民的角度来看，构成农民福利和满意度的，绝不只是收入的增加，而是与他们主体感受有关的各个方面，比如政治社会地位的感受、人际关系的改善、文化生活及其对生活价值的体认，等等，这些方面正是社会主义所具有的明显优越性所在。通过村庄文化建设，发展诸如老年人协会等民间组织，就可能在只要国家较少投入的情况下，大幅度提高农民的满意度，并因此使农村成为农民出得去（进城），又回得来的场所，成为农民可以过上温饱有余，闲暇有意义，人际关系良好，未来预期明确的中国现代化的稳定器与蓄水池。此方面可以展开的内容很多，这也应该是进行社会主义新农村建设的战略方向。

五、新农村建设的组织依托

1、那么，国家实施新农村建设战略的组织依托是什么？此方面学界分歧很大，政策部门似乎也缺少清晰的思路。

十六届五中全会决议提出建设社会主义新农村的主体是农民，这一点很重要。不过，如何具体化却有不同的看法与做法。具体来讲，当前有四种路径来解决新农村建设的组织依托问题：一是依托自上而下各级部委申报项目，典型如农业开发资金的使用，大型水型设施维护投资；二是依托乡村组织，尤其是取消农业税后，自上而下财政转移支付的下拔；三是扶持涉农龙头企业，如给涉农龙头企业以优惠贷款等；四是支持发展民间组织，例如支持农民以自愿为基础组成各式各样的农民合作社。

2、建设社会主义新农村要多管齐下，多种办法都应尝试和鼓励。不过，当前国内学界与政策部门似乎极大地忽视了乡村组织尤其是乡村党政组织在新农村建设中的基础作用。

举例来说，2003年开始的农村税费改革及后来的取消农业税，使得基层组织减少了收入，虽然中央和省市每年要给农村转移支付，乡村组织的开支缺口却依然存在。据陈锡文讲，2005年，“农民承担的农业税是1250亿，2006年这1250不缴了，中央和省市这几级财政大概要给农村转移支付950亿元，还有300亿缺口要消化”。“所以，要推进一系列配套的改革，其中一项就是乡镇机构改革”。很明显，陈锡文的意思是试图通过乡镇机构改革，来消化取消农业税后留下的财政支出缺口，也就是所谓税费改革倒逼乡镇机构改革。看目前已经取消农业税省市的改革，这些省市进行乡镇体制改革的办法正是如此。湖北省在取消村民小组长的基础上，合村并组、撤乡并镇、精减机构、减少人员，将七站八所全面推向市场，称之为“养事不养人”，试图以市场化的办法来解决农村公共品供给的问题。河南为了鼓励乡镇合并，许诺给每个合并的乡镇以50万元奖励。安徽省正在前几年撤乡并镇的基础上作进一步的乡镇合并工作。

如此精减机构，减少人员的后果，是乡村组织逐步退出农村社会，这样虽然可以减少乡村组织的财政缺口，却会留下极大隐患。2005年11月湖北发生禽流感，相关部门要求各村每日上午9:00时上报本村的禽流感情况，而据我们调查，一个合并后有3000多人的村，只有4个村干部，无村民小组长，村干部说若要真正每家每户了解情况，从早晨到晚上9:00，都不可能走完。以前因为有村民小组长，村里死一只鸡，村干部很容易知道，现在就是死了人也很难知道。村民小组是一个真正的熟人社会，取消村民小组长，意味着国家行政组织从熟人社会退出。这是一个标志性的、重大的事件。与此相关，农村邪教传播极快，信所谓基督教的农民公开说：“信了基督就不能再信共产党”。六合彩正在横扫全国农村。调查中，有乡镇干部担心地说，农村出了什么事情，我们连一个报信的人都没有了。湖北省在撤销七站八所时，公共品供给按“养事不养人”来安排。但是，如果乡镇不再有专业人员和机构，政策性资金可以到什么地方去购买服务？

3、当前以减少财政支出为目的的乡村组织改革，核心就是所谓的“官退民进”，是在农村进行的一场“国退民进”式改革。乡村组织可以退出农村，问题是民间组织是否就会自然发育出来及是什么样的民间组织可以发育出来。据我们观察，乡村组织的退出，往往是黑色、灰色组织的跟进，是邪教组织的跟进，农村这块阵地，正面的组织不去占据，那些邪恶组织就会去占领。这已不是危言耸听，而是正在变成现实。

4、对乡村组织看法密切相关的一个问题是对农民合作的看法，一个问题是对NGO的看法。

5、关于农民合作。当前无论是学界还是政策部门，都十分关注农民合作的问题。不过，农民合作有十分不同的含义，不弄清楚农民合作的不同含义，我们就可能在制定政策时出现失误。

当前学界及政策部门主流的关于农民合作的话题，是在经济上进行合作，如供销合作、生产合作、金融合作等。总体来讲，我们认为当前农民在经济上进行合作的空间狭小，合作成本高而收益低，合作很难持续下去，并且难以给农民生产生活带来大的改善。据我们的调查，除极少数例外，农民在经济上的合作几乎全不成功。

6、农民经济上的合作，也可称为合作社式合作。之所以合作社式合作难以成功，是与当前中国市场经济高度发达，而农民极其分散的现实密切相关的。在市场经济高度发达的背景下，农民合作起来，只能在市场末端参与市场竞争，在高度竞争的态势下，市场末端利润空间很少。与农民合作利润空间较小相反，在市场经济和农民高度流动的情况下，农民合作的成本却很高。正如小岗村父子、兄弟都难以合作一样，中国小农经济基础上，农民在合作的过程中往往是七嘴八舌，意见不一，难以团结和相互信任，结果是合作成本很高。高的合作成本和低的合作收益，使农民合作社很快便陷于困境。那些相对来讲运转较好的合作社，要么是经营特殊行业，有超额利润，比如种植特种经济作物，要么其负责人极具公益心，威望高，不计个人得失，且这些负责人往往还会用强制的办法（更极端就会成为黑社会式）来解决内部争端，降低合作成本。一个好的合作社负责人可以用强制手段来为合作社谋利，但这个好的负责人也可能利用强制手段来为个人谋利，若如此，其后果就会十分严重。

7、相对于经济上的合作，农民还可以在公共事务上进行合作。尤其是与农民生产生活关系密切的公共事务上进行合作。当前农民的分散，不在于一家一户的小农经营，而在于小农经营所需要的公共品供给无法有效获得，在于农民生产生活中的公共品的私人品化，从而极大地增加了农民的生产生活成本和他们支出的压力。

解决农村公共品供给不足的前提，是克服搭便车行为。当前农村普遍出现的严重问题是，只要有少数几个人不同意，对于全村大多数农民有极大益处的事情就无法办成，农村的公共品因此供给严重不足。解决公共品供给的办法是强制性收税。当前乡村两级解决公共品供给的办法是并无强制力的“一事一议”。因为并无强制力，“一事一议”在全国绝大多数农村流于形式。

8、解决农民在村庄一级公共事务上合作的办法不是强制收税收费，而是将国家财政转移支付资金转移进入村级组织，规定只能用于村庄公共事务，且一定要有全村大多数村民（或村民代表）来决策如何使用及用在何处。也只需要有大多数人同意，即可使用这笔转移支付资金。这样就可以克服当前农村公益品供给中事实上存在的“少数人决定多数人”的糟糕局面。

一句话，农民合作的重点不在合作社建设上，而在公共品供给上面。合作社建设与公共品供给的根本差异是，前者以自愿为基础，后果则以强制为基础。

9、关于NGO。当前三农学界及政策部门一个相当严重的偏见是轻视乃至否定乡村党政组织的作用，而期待在党政组织以外发展新型农民组织来替代之。有人概括为所谓“官退民进”。甚至有人主张，今后中国农村应以NGO（非政府组织）组织来改造乡镇人大的权力构成，即由不同的NGO推荐代表组成基层政权机关。

在实践部门，尤其是进行农村税费改革以来，全国各省市普遍通过精简机构，减少人员，撤乡并镇、合村并组、取消村民小组长等措施，来应对乡村财政危机，事实上就是在大踏步地“官退”。实践部门的想法是，反正不再指望乡村组织收税了，还留着这么多的人干什么？他们没有看到，乡村组织除了担承诸如收税、计划生育等自上而下行政性事务以外，还承担着维护农村社会基本秩序，保持有9亿农民的农村社会安定的任务。建设社会主义新农村战略目标的提出，就更加使乡村组织的重要性凸现出来。

10、乡村党政组织，包括村民自治组织（村委会），是以行政建制为基础建立起来的排他性组织，本质上是一种政权组织，或具有政权组织的特征，其要害是加入和退出的非自愿性。而NGO组织是以人们自愿加入及自愿退出为基础建立起来的组织。或者说，乡村组织具有行政性，而NGO组织具有自愿性。

11、自愿组织的成长与发展，是以此一组织的组织收益大于组织成本为基础的。在缺乏强制性的情况下，发展NGO不能解决农村公共品供给不足的问题，因为NGO组织很难解决公共品供给中的搭便车问题。相反，倒是那些带有黑社会性质的组织，因为可以用强制手段来胁迫成员，而组织成本较低，可以通过从事违法的经营活动（比如以暴力垄断农村鱼市），而可以获得超额利润，从而可以快速地成长起来。也就是说，如果“官退民进”，我们指望通过发展NGO来维护农村社会秩序，为农民提供公共品供给，却可能是黑恶势力的快速发展，而良性的NGO组织却发展不起来。

12、因此，建设社会主义新农村，首先要有一支强有力的能征善战的乡村组织队伍。为了填补取消农业税后留下的财政缺口，而采取“国退民进”的基层组织改革办法，是一个错误的方向。同样，离开了乡村组织，新农村建设将会无组织可以依托。

六、政策建议

我们认为，进行社会主义新农村建设，应特别注重从三个方面着手，一是建立一支强有力的基层组织体系；二是为农村提供相对充足的公共品；三是加强农村的文化建设，增加农民非经济的福利。

1、农村基层组织建设

当前中国农村社会已进入高风险期，农村邪教的传播，六合彩的泛滥，禽流感的出现，黑恶势力的发展等等，都在威胁农村成为中国现代化稳定器与蓄水池的作用。

当前建设农村基层组织有一个非常好的机遇，即取消农业税以后，乡村关系会有一个根本的变化，这个变化为基层组织建设提供了根本性的基础。具体地说，在取消农业税以前，国家通过自上而下的行政系统从农民那里提取资源，特别是在农业型地区，县乡财政主要来自向农民的收税收费。在财政支出压力和政绩考评体制下面，几乎所有农业型地区，上级都将下一级能否完成税费任务作为第一考评依据，市县如此要求乡镇，乡镇如此要求村级组织。分田到户以后，乡村面对千家万户的农户，缺少向农民征收税费的手段，乡镇离开村干部，就更加无法完成收取税费的任务。因此，在村干部缺少向农民收税费积极性时，或收取税费有一定难度时，乡镇往往会鼓励村干部从收取的税费之中或之外谋取特殊好处，村干部谋取好处的行为引起村民上访告状，乡镇则无一例外会包庇村干部。也因此，在税费任务的压力下，乡村之间，乃至县乡之间，构成了利益共同体。

取消农业税后，县市、乡镇不再要求村干部协助收取税费，从而就使乡村结成利益共同体的理由被打破，在乡镇政府的正面激励下，村民自治有了发育的空间，乡村良性互动，并因此可以在建设社会主义新农村的实践中起到基础性的作用。

2、探索农村公共品供给机制，减少农民的支出

取消农业税后，相当部分农村出现了公共品供给严重不足的问题，尤其是水利、道路、环境等更成为严重问题，在我们进行实验的一个村庄，因为村民对大型灌溉设施的信心不足（担心到时用不上水），而打井灌溉水稻，其中一个村民组一年打井的投资，相当从大型灌溉设施抽水10年的费用。我们在湖北荆门五个村进行农村公共工程建设，每个村每年投入四万元，通过村民民主讨论、民主决策，由村民决定兴修何种公共设施、如何兴修，五村修建十余个永久性的公共设施，主要是水利设施。这些设施都是村民认为最紧迫、最重要的施设。结果，这些永久设施几乎均在当年即为农民减少超出投资额的经济损失。这也从一个侧面说明农村公共品供给的严重不足。

需要说明的是，林毅夫也认为，建设社会主义新农村，需要用国家投资来解决农村公共品的供给，尤其是通过水、电、路的投资来拉动内需，方便农民生活。问题不在于国家是否应该向农村投资进行基础设施建设，而是国家投资的重点及目标是什么。如果国家投资的目标是拉动内需，淘空农民的钱袋子，则这样的投资正可能引起恶性循环。

国家向农村投资公共设施及公共品建设的方向，应该是解决农民生产生活中最为急需、农民个人解决起来不经济或个人无力解决的那些问题，比如，大中型灌溉设施的有效使用，其灌溉成本大大低于农民一家一户打井灌溉的成本，国家支持农村公共品供给的目的，就是要降低农户用于生产和生活中必须的公共支出，而不能简单地以为，可以通过市场化的办法来解决农村的公共品供给。

一句话，国家供给农村公共品的目标，应是减少农民因为公共品供给严重不足所造成的高昂支出，而不是为了拉动内需。目标不同，投资公共品的方向及办法就大不相同。

3、发展农村民间组织，丰富农民的文艺生活，改善人际关系。

在农民很难快速从农村转移进入城市，农民收入难以持续快速提高的前提下，发展农村的文化，建设农村和谐社会，就具有极其重要的意义。

要让农民分享到现代化的好处，目前的政策就不能仅仅从增加农民经济收入处着手，而应该扩大思路，从提高包括经济收入在内但远远不止经济收入的广泛的各种福利建设着手，比如改善农民的人际关系，建设和谐村庄，发展农村文艺，组织老年人协会和妇女文艺表演队，等等，都将有效地增加农民的福利，提高他们的生活质量。

简单地说，建设社会主义新农村，核心是要在农民增收困难的前提下，以国家转移支付作为基础，通过提高农民包括经济在内的各种福利，降低农民生产生活中的风险，增加农民的主体意识，让农民有村庄归属感等等，从而使农民相对满意，使农村真正成为中国现代化的稳固基础。

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[1] 见陈锡文：“深化对统筹城乡经济社会发展的认识，扎实推进社会主义新农村建设”，《小城镇建设》2005年第11期。

[2] 郑新立：《农村工作通讯》2005年第8期。

[3] 温铁军：“当前面临的众多矛盾要在中国内部解决”，三农中国网（www.snzg.cn）。

[4] 董磊明：“增收、减负与减支——改善农民处境的三种思路”，《社会科学研究》2006年第1期