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以明晰的底线界定限制公权私用

作者:高建生   来源:红旗文稿  

  党的十八大以来,限制公权、反腐倡廉成为新一届党中央整肃党风政风的一道亮丽风景,尤其是“八项规定”的颁行,赢得了广泛的社会认可。同时,也应当看到,在执行“八项规定”的过程中,不同程度地出现了公权私用隐匿化、打“擦边球”等现象。诸如“土特产”、“工作餐”等内涵相对模糊,对权力运用考核监督尺度难以把握等问题,都促使我们从巩固“八项规定”执行成果,保证限制公权、反腐倡廉进程持续推进的意义上,深入考虑这样一个问题:如何实现公权清晰化的底线界定?

  事实上,这些年来,中央反复强调、广大群众不断议论的权力限制与清廉政治问题,说到底就是个底线问题。底线是对言行举止的最低要求,是某种规制与界限。如果公权的掌握者能够守住底线不逾越,稍有逾越就会受到处罚,公权就难以越界,底线问题也就不再成为问题。

  这样的道理一言即明,但践行起来却并不容易。就守住底线来说,无外乎两方面的努力:一是伦理坚守,包括对一定价值标准、伦常秩序、道德规范等的遵循;二是制度坚守,包括对一定法律法规、办事规程、行为准则的遵循。而无论是伦理底线还是制度底线的坚守,前提都是对底线有明确的界定;如果底线界定含混,就会在实践中造成严重的后果。但相比较而言,伦理坚守侧重于自律性约束,制度坚守则侧重于他律性约束。因此,实现对公权力限制的现实要求,必须从制度规范上给底线明晰的界定,由此使行使公共权力的主体、范围、程序以及违规处罚等事项能实现最大程度的明晰化、可操作化。

  改革开放以来,党和政府围绕权力约束和清晰化的底线界定做了大量工作。特别是党的十八大以来,以出台并执行“八项规定”为突出内容的制度底线明晰化措施,已经收到显著成效,“把权力关进笼子”在实践中迈出了坚实的步伐。但是,在充分肯定已经取得成绩的同时,也应当看到,推进底线规则的明晰化,还有进一步努力的空间。从目前的情况看,制度、规范等底线要求的明晰化形态大体可分为三种情况。

  一是容易明晰且已经基本明晰化的底线要求。这主要体现在针对有关权力运用、工作或生活待遇等方面的有关规定。例如,2012年以来,中央不仅颁布了“八项规定”,而且出台了《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》、《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》、《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》,以及中宣部等五部门《关于制止豪华铺张,提倡节俭办晚会的通知》等规定。这些规定都对相应事项的标准作了明确规定,底线要求非常明确具体。

  二是可以明晰但只实现部分明晰化的底线要求。这一般反映在权力运用、工作与行为守则等方面的有关规定中,特别是在一些地方、部门贯彻落实党和国家有关规定的实施性规定中,对一些方面缺乏明确的要求。例如,各地在贯彻落实中央“八项规定”的实施性规定中,都对精简会议活动、严格领导干部文稿发表等有很具体的规定,但在其他方面则没那么具体。再如,对关于领导干部深入基层调研的随行人员,有些地方明确规定“随行人员一般不超过3人”,而有些地方仅有“减少随行人员”的原则性要求。对减少会议和节俭办会,有的地方明确规定:“各部门召开本系统全省性会议,每年不超过1次”,“部门召开的会议,省级领导不出席、不发贺信、不对会议作批示”,“一般性会议讲话、汇报不念稿”;而有的地方比较原则:“能不开的会尽量不开、坚持节俭办会”。这些都反映出不同地方、不同部门在底线要求上的不平衡。

  三是难以明晰化的底线要求。这主要体现在对有关权力运用、工作与行为守则中一些量化困难、弹性较大的要求上。例如,对干部选拔使用中,是否遵循任人唯贤、德才兼备、以德为先的原则,是否简单地以票取人、以分取人等现象,难以进行清晰的界定。

  对于限制公权的底线界定,不可能对所有方面和环节都做到完全的清晰化和指标化,但在现实中也有不少底线界定能够明晰化,却没有做到明晰化。如果这样的情形肆意蔓延,就会产生两大消极后果。一是使限制公权的有关规定难以落实。由于缺乏明确的具体限制和可操作的检测尺度,有关规定在实际的执行过程中往往会出现“以会议落实会议、以文件落实文件”的现象。现实生活中有些制度的“落实难”、“执行难”问题和“一阵风”、“一阵子”现象,往往与此有关。二是影响有关规定的权威和效力。当底线尺度模糊时,不同地方、部门执行的力度和效果必然大相径庭。底线尺度模糊还可能导致一些地方、部门各取所需,随心所欲地根据自身利益对有关规定加以解释和执行。例如,一些地方经常感到公务活动的标准难以把握,土特产、工作餐、礼品等难以界定。

  如何给予公权清晰的界定,是当前应当认真思考和探索的问题。

  其一,界定公权底线的禁止性边界。禁止性底线边界是对国家公职人员划出的“高压线”,不能有任何触动。在中央出台的《党员领导干部廉洁从政若干准则》中,在禁止党员领导干部利用职权和职务上的影响谋取不正当利益方面,规定了“六个不准”,在禁止违反规定选拔任用干部方面,规定了 “八个不准”,这些都属于公权底线的禁止性底线边界。中央的“八项规定”能够迅速收到成效,一个重要的原因,就在于“八项规定”界定清晰,具有很强的可操作性。

  其二,界定公权底线的尺度性边界。尺度性底线边界是根据实际情况,对那些量化相对困难、弹性较大的约束性规则划定一定的界定区间,尽可能地予以刚性化处理。明晰界定公权底线的尺度性边界,是国际社会通行的做法。比如,关于公务员收受礼品的划线,目前全世界就有90多个国家出台了相关法律法规。新加坡规定,公务员不能接受社会公众的礼物和款待,因公接受的礼品必须如实报告,价值超过50新元的礼品必须交公;美国规定,公职人员每年接受礼物的市场价值不能超过50美元,每次接受的礼物不能超过20美元,绝不允许接受现金、有价证券、礼券等;韩国规定,公务员和与职务相关人员一起吃饭或接受礼品馈赠时,金额不得超过3万韩元(约合人民币180元)。美国政府还对礼物的含义作了详细界定,包括任何赠物、关照、款待、请客、折扣、贷款、债务偿还期延伸或任何有金钱价值的物品,以及提供的交通运输工具、车船飞机票、包销费用、地方旅游、酒店住宿、服务、纪念品和餐饮等;而对公务员可以使用的物品,如客商提供的不作为餐饮的食品(如咖啡、饮料和面包圈),低价的贺卡、证书、纪念牌、奖杯等纪念物品,也有明确的规定。我们可以借鉴国际上的通行做法,结合我国实际制定相应的规定,使那些量化相对困难、弹性较大的约束性规则逐步清晰化。

  其三,明晰界定公权底线的处置性边界。处置性边界是对出现越界情况时的处置规定,包括两个方面。一是自我处置,即公职人员自行按规定作出的处置。例如,加拿大规定,公务人员对无法拒绝的违规礼品须取得上级主管部门的书面指示后,或上交有关部门,或捐赠慈善机构,或自行保留。二是组织处置,即通过主管部门按规定做出处置。例如,新加坡的《公务员纪律条例》规定,公务员违规收受礼品,以贪污受贿罪论处,经举报查实将入狱5至7年,并将入职以来按月薪40%的比例积累下来的公积金和养老金全部上缴国库。芬兰法律规定,公务员接受超过规定标准的礼品、宴请、旅游或荣誉头衔均视为受贿,处以罚款和4年监禁,且终生不得担任公职。可以说,严格的处置本身也是一条底线。明晰界定公权底线的处置性边界,是通过事后追究的方式,对越界行为进行纠正,并由此形成教育和警示效应。

  (作者:中共山西省委党校副校长、教授)



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