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美国垄断资本寡头是怎样绑架政府和盘剥民众的?

[!--writer--]  2022-01-17 00:00:13  [!--befrom--]

莉娜·可汗反抗科技垄断巨头的战斗

作者:希拉·柯哈特卡尔(Sheelah Kolhatkar)

译者:孙晋

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编者按:在美国,曾经象征创新的科技公司,如今也趋向成为垄断寡头。可怕的是,垄断集团和科技巨头的势力越来越强大,它们日渐控制着政府决策和普通人的日常生活。新冠疫情以来,美国发生严重的通货膨胀,日常必需品物价暴涨,而资本的垄断加深了民众的这一困难。为了挽救持续降低的总统支持率和满意度,乔·拜登委任莉娜·可汗担任美国联邦贸易委员会主席,以在一定程度上缓解垄断资本造成的民怨。虽然年轻有为的可汗曾为记者、反垄断律师,长期研究科技公司垄断权问题,但上任后,她时刻都在面临着意想不到的困难险阻。本文于2021年11月29日发表在《纽约客》上,本篇报道由《纽约客》(newyorker)特约撰稿人希拉·柯哈特卡尔(Sheelah Kolhatkar)撰写,这位新闻界传奇人物、资深撰稿人,用详实的采访和事件为读者展现可汗的反垄断决心以及美国的反垄断困境。反垄断是一条漫长之路,除了决心,智慧,还要认识到垄断的制度性根源,虽未触及解决垄断的根源问题,但是在一定程度上揭示了美国垄断资本寡头是怎样绑架政府和盘剥民众的。】

2011年春天,莉娜·可汗在华盛顿特区参加开放市场(Open Markets)项目的面试,这个项目是《新美国》(New America)智库发起的,致力于研究美国垄断和经济集中的问题,涉及创新环境、薪酬体系及社会公平等问题。

该项目由巴里·林恩(Barry Lynn)于2010年创立,他认为垄断对民主构成重大威胁,但政策制定者和大多数公众对这种威胁视而不见。与其他智库发布研究报告和白皮书不同,曾为记者和编辑的林恩,选择通过报纸和杂志直接向公众传播项目的研究成果。

彼时,反垄断法的研究尚属小众领域。自20世纪80年代以来,欧盟一直被一种有利于企业集团的世界观所主导,主流专家认为,只要居民消费价格不出现暴涨,那么经济环境就是可以被公众接受的。当时林恩想找一名没有接受过任何正式经济学训练的研究人员,希望这个人可以用新的眼光看待问题。曾研究过2008年金融危机的可汗,对经济中权力差异的影响很感兴趣。面试的前一天,可汗在图书馆里借阅了林恩的书《走投无路:新垄断资本主义和毁灭经济学》。“当她走进面试那扇门时,她不知道这意味着什么,也不知道她会变成什么样子,”林恩说,“她是一个非常聪明的人,对这个世界保持一份好奇。”

林恩回忆道,面试中他问可汗:“你生过气吗?有什么让你愤怒的事情吗?”她回答说:“没有过。”林恩说,“我想这项工作会令你生气,研究面临的肮脏事可能会激怒你”。可汗获得了这份工作。

开放市场研究了从银行到农业的所有行业。随着研究深入,林恩发现,每个细分市场的公司数量最后都会减少到仅剩几家,大公司收购竞争对手是惯用伎俩,这给了大公司极大的权力。消费者的印象是,市场上有不同品牌,消费者有大量的选择,但这实际上往往具有误导性,因为许多品牌都由一家公司所有;超市销售的几十种洗衣粉中,很大一部分只是由两家公司生产的。收购合并后,消费者和工人几乎没有其他选择,所以销售商和制造商更容易随便提高价格,降低产品质量,或剥削员工。其他企业想进入市场也变得更加困难,因为与这些巨头竞争几乎是不可能的。大公司在壮大,而美国中产阶级在停滞的工资中挣扎,在林恩看来,这两个现象是有关联的。

可汗开始研究图书出版行业。“有一种感觉是,这个行业正处于危机之中,”她回忆说。出版商面临的压力,首先来自巴诺书店(Barnes & Noble),以及亚马逊销售的电子书,亚马逊利用亏本定价策略销售电子书,以鼓励消费者购买Kindle电子书阅读器。最终,亚马逊控制了电子书市场70%以上的份额,这一主导地位使其能够迫使出版商接受不公平条款,破坏了出版商长期以来补贴各种图书创作的商业模式。当出版商联合起来抵抗亚马逊时,美国司法部起诉了他们,因为担心出版商的行动会提高电子书的零售价格。出版商认为,亚马逊的力量可能会导致思想自由交流枯竭,民主也会出现危机。“今天一家私营公司控制了出版商,明天就能控制为我们写书和读书的人。”可汗的研究也越来越多,2012年2月在《哈珀杂志》 ,可汗发表一篇名为《扼杀竞争》的文章。

可汗说,自工作以来,她开始学着用不同的方式看待这个世界。她说:“一旦你开始研究行业结构,看到航空、隐形眼镜、葬礼棺材等行业进行了多少整合,你会怀疑世界。经济的每一个角落和缝隙都被渗透了。我打开了这个新世界。”有一次,她在调查糖果市场,当她在市场里发现了由好时、玛氏或雀巢生产的近40个品牌。在另一个家禽饲养市场,她发现,大多数农民不得不从购买他们成品鸡的加工商那里购买鸡饲料,由于没有当地竞争对手,加工商可以随意定价。

林恩和可汗的研究似乎无法引起立法者们的注意。可汗说:“我们感觉我们处于政策对话的边缘。”某天下午,可汗正在看一篇文章,她抬头看向林恩说:“林恩,我想我开始感到生气了。”

2021年6月15日,可汗宣誓就任联邦贸易委员会主席,该委员会是负责保护消费者和执行监管垄断的法律部门,32岁的她是该部门有史以来最年轻的领导人。美国反垄断智库,美国经济自由计划的研究主管马特·斯托勒称可汗的崛起是“惊天动地的 ”,这一任命代表了像可汗和林恩这样,几十年来一直被压制或忽视的人所倡导的思想的胜利。“她深刻地理解垄断对工人、消费者和创新意味着什么”,来自罗德岛州的民主党国会议员、主席大卫·西西林说。众议院司法委员会反垄断、商业和行政法小组委员会的成员。“她将充分利用联邦贸易委员会的全部力量促进竞争,我认为这对我们的经济有利,对工人有利,对消费者和企业有利。”

数年来,可汗致力于研究反垄断法,以期构建更加公平的世界。现在,可汗面临更为艰巨的任务:在游说者、党派分歧和联邦法院系统的舞台上,作为美国商业最强大的监管机构之一,验证自己的理论。“毫无疑问,作为学者自由地批评,与实际掌权非常不同,”可汗补充说,她打算引导机构选择典型案件,减少对结果的重视,采取更积极的行动。“就算你没学过扣篮理论或扣篮案例,甚至面临风险,可若有扣篮得分的机会,你会怎么做?你要退出吗?还是你认为这正是需要坚强前进的时刻?我认为对于这类问题,我们肯定会走后一条路”。

“社会越来越认识到,我们的经济制度并不总为人民服务,”可汗继续说“坦率地讲,我认为这也是一个代际问题。” 她指出,金融危机的惨痛教训帮助人们明白,经济正常运作不仅仅是形而上学的。她说:“决定经济结果的,通常是非常具体的政策和法律” 。“我们正竭尽所能,迎接一个真正具有历史意义的时刻。”

亚马逊培养了一代新型消费者,他们适应了网络消费,从薄荷糖包到游泳池,他们在网上订购任何东西,这些产品几乎一夜之间就能送达。据估算,亚马逊控制着美国所有电子商务零售将近50%的销售额,占据约2.28亿平方英尺的仓库空间。而且亚马逊的业务体系庞大,它制作电影、 出版书籍、提供食品杂货,还提供许多其他公司所依赖的安全系统和云计算服务,创始人杰弗·贝佐斯还想要殖民月球。在奥巴马担任总统期间,亚马逊的肆无忌惮地扩张在很大程度上受到了政府的鼓励。美国正上演一场毁灭性的经济衰退 ,而奥巴马把像贝佐斯这样的企业家视为创新和就业的来源。2013年,奥巴马在田纳西州查塔努加的一个亚马逊仓库里发表演讲,赞美该公司在加强中产阶级的财务安全和创造稳定、高薪的工作方面所发挥的作用。他近乎敬畏地说,圣诞节高峰期间,亚马逊每秒能卖出300多件商品。奥巴马还与谷歌母公司Alphabet的前执行主席埃里克·施密特关系密切Alphabet的员工和说客访问白宫的次数比任何公司都多,白宫工作人员依靠谷歌技术人员来解决平价医疗法案网站和其他项目的问题。2010年至2016年,亚马逊、谷歌和其他科技巨头收购了数百家竞争对手,而政府并没有干涉。分析还发现,近200名员工在政府和由施密特的控股公司之间流动。奥巴马卸任后,他的许多高级助手就职科技公司:奥巴马前新闻秘书杰伊·卡 尼加入了亚马逊;他的竞选经理大卫·普劳夫和司法部高级官员托尼·韦斯特加入了优步;前环境保护局局长丽莎·杰克逊去了苹果。

特朗普成功当选美国总统,颠覆了许多传统的党派竞选策略,促使各政治派别的活动人士对科技公司的新力量产生兴趣。脸书,在 2016年大选中所扮演绝对重要的角色,人们看到海量信息的巨大影响,对所有人来说,这都是一个激动人心的时刻。事实上,许多大型科技公司被指控在引导选民选择特朗普及其民粹主义信息中发挥积极作用:优步和莱福特(Lyft)的零工商业模式被指责破坏了工会组织和中产阶级;亚马逊导致小商店破产;脸书成为散步俄罗斯虚假信息的网站,也是右翼人物的舞台;苹果公司的大部分设备都是在中国工厂制造的,在美国创造的就业机会相对较少但获得了丰厚的利润;谷歌通过其子公司油管(YouTube)传播仇恨言论。

因此,反垄断政策,尤其是与科技公司有关的反垄断政策,已经成为拜登总统和奥巴马总统最明显的执政差距之一。反垄断智库,本土振兴研究所(Institute for Local Self-Reliance)联席主任,史黛西·米切尔(Stacy Mitchell)将这种差异描述为“黑夜与白天”。米切尔告诉我, “就过去几十年的主导思想而言,奥巴马是非常中规中矩的”。她指出,可以看到,在奥巴马在任期间,美国并没有惩罚曾导致2008年金融危机的大银行,相反让他们变得更大,更强,而数百万人因此失去了自己的房产。“因为奥巴马在身份和其他问题上都非常进步,我不认为人们不能很清楚地看到这一点”,米切尔如是说。

通过对监管和法律岗位进行的调整,拜登政府表示,国家希望重塑大型科技公司在经济和人民生活中所扮演的角色。3月5日,拜登任命哥伦比亚法学院教授、反垄断倡导者蒂姆·吴(Tim Wu)为国家经济委员会竞争政策负责人,该委员会就经济政策问题为总统提供建议。3月22日,拜登提名可汗担任联邦贸易委员会负责人。今年7月,他选择乔纳森·坎特(Jonathan Kanter)担任司法部反垄断部门的负责人。坎特在2020年离开了保罗韦斯律师事务所,因为他对大型科技公司提出反垄断诉讼的行为,不利于苹果等公司与律师事务所合作。吴、汗、坎特和其他一些反垄断倡导者被称为“新布兰代斯运动”( New Brandeis movement)的成员,此运动源自最高法院大法官路易斯·布兰代斯限制大企业权力的决定。由于可汗非常年轻,她还被称为“潮人反垄断”派的领袖。8月19日,她再次提出了一项由联邦贸易委员会在2020年发起的反垄断诉讼,试图拆分脸书业务。今年9月,该机构发布了一份报告,分析了数百家大型科技公司的收购交易,这些收购从未提交政府审查。尽管该报告没有呼吁要求政府和领导层采取任何具体行动,但这表明,可汗打算比她的前任们更深入地研究科技巨头的业务。

美国联邦贸易委员会位于华盛顿特区,坐落在1938年建造的石灰岩建筑中,其笨重外观是为了表现联邦政府的稳定性。大厅里排列着前总统的黑白肖像以及前联邦贸易委员会的主席和委员们,几乎都是白人男性。自2020年3月以来,该机构一直要求员工居家办公,但可汗还是尽可能地前往办公室(她住在纽约市,她的丈夫沙阿里是一名心脏专家,在纽约工作)。某天下午,我去她在三层的办公室拜访了她,她正在那里准备与一名外国执法机构的会面。“我意识到这可能是一个历史性的时刻,”她说,“如果我们批准公司合并后,出现呼吸机短缺的情况,那会很麻烦……这些都与政策决策有关。”当我问她,是什么时候意识到了社会的不公正,她说:“大多数孩子都知道谁是恶霸,谁有权力,谁没有权力。”

可汗有一双黑黑的眼睛,棱角分明的五官,深棕色的头发经常梳成松散的发髻,她出生在伦敦,父母来自巴基斯坦,在她11岁时,全家搬到了美国。她的父亲是一名管理顾问,母亲在汤森路透工作,他们在纽约市郊区马罗内克定居,可汗和她的两个兄弟在那里就读于公立学校。

在开放市场项目工作三年之后,可汗申请了法学院和几份新闻工作,她被耶鲁大学录取,也被《华尔街日报》录用,编辑曾阅读她发表的关于高盛等投资者操纵大宗商品市场的文章而指定选她。“这是一个真正的‘选择’时刻,”可汗告诉我,她最终选择了耶鲁,耶鲁一直是美国一些最著名的反垄断法学者的聚集地,尽管他们赞同的是可汗认为过时的观点。

在《大诅咒:新镀金时代的反垄断》(The Curse of Bigness: Antitrust in the New Gilded Age,)中,吴修铭追溯了“政府限制大公司”理念的历史。他将1895年至1904年期间发生的2000多家制造业合并描述为一场“垄断运动”,当时商业巨头公开辩称,企业之间的过度竞争对国家不利。直到20世纪初,美国主要业务都被一家商业巨头控制,或者很快会被控制,这些企业集团被称为信托公司,因为它们复杂的法人和组织结构有时会掩盖它的所有权。其中最著名的是约翰·洛克菲勒的标准石油公司,拥有国内超过90%的炼油市场,以及摩根控制着钢铁制造、铁路、航运和通信网络的帝国。1890年通过的反垄断法《谢尔曼法案》禁止企业之间的勾结或合并,从而保护特定市场,其目的是保护公平竞争,但因其条款含糊不清,新法律直到至少十年后才得到有力执行。

路易斯·布兰代斯在肯塔基州的路易斯维尔出生并长大,1877年毕业于哈佛法学院,在圣路易斯和波士顿从事法律工作。他认为,当个人或公司积聚过多的经济力量时,他们可以向政治体系施加压力,以维护的利益,不惜破坏民主。他参与了反对摩根铁路垄断的案件,并为劳动法辩护。1901年,西奥多·罗斯福总统开始了一场拆分信托的运动,提起诉讼试图解散标准石油公司和摩根旗下的铁路集团——北方证券公司。他在任职期内对40多家大公司提起诉讼,同时扩大了联邦政府调查私营企业的能力,罗斯福的继任者伍德罗·威尔逊于1916年任命布兰迪斯为最高法院法官。

布兰代斯普及了这样一种信念,即政府有责任防止任何单一实体变得过于主导,以确保市场活跃,这个想法影响了几十年来的公共政策。“整个20世纪70年代的反垄断都是布兰代斯式的”林恩说。反垄断是制衡的基本概念在向政治经济学中延伸。在70年代中期,一群与芝加哥大学有联系的经济学家和法律学者,如贝克尔和米尔顿·弗里德曼开始争论说,市场可以自我监管,要防止政府过度干预,要反对极可能发生极权主义。

1978年,法学家罗伯特·博克出版了《反垄断悖论》,它将芝加哥学派的观点应用于竞争政策中。博克写道,反垄断法并不是为了维持抽象意义上的公平,市场是否伤害了消费者,这才是衡量政策的标准。博克认为,如果人们为一种产品支付的价格没有大幅上涨,那么无论一家公司的规模或市场份额如何,都不会违反反垄断法,这被称为消费者福利标准。

在里根总统任职期间,芝加哥学派占据主流经济学。林恩将这一转变描述为“自美国建国以来,人们对权力最彻底的认知转变”。

经济自由项目的斯托勒告诉我,“垄断法的执行力一旦被削弱,占主导地位的垄断企业就会爆炸性增长。这些都是法律和政策的产物,举例来说,沃尔玛在1970年成为一家上市公司,年销售额约为4400万美元;1980年,它达到了10多亿美元;到2010年,该公司报告的年销售额为4000亿美元。”

可汗说:“当我刚进入法学院时就知道,我们现在需要恢复反垄断法。”耶鲁大学反垄断课程是由乔治·L·普鲁斯特(George L. Priest)教授讲授,在司法部对微软提起反竞争行为(anti-competitive-behavior)诉讼后,他在2000年担任微软的顾问。普里斯特是博克的老朋友,1987年罗纳德·里根总统提名博克为最高法院法官时,他一直是耶鲁大学法学院的教授(经过一场激烈的提名争夺战,他被参议院否决了)。普鲁斯特推荐他的学生在上课前阅读《反垄断悖论》。

本杰明·伍德林(Benjamin Woodring)曾在耶鲁大学《监管研究》(Yale Journal on Regulation)杂志与可汗一起工作,他说可汗比典型的、传统的法学院学生更老练。“她理解监管和立法过程的政治活动,”伍德林告诉我,“对于法学院学生来说,尤其是刚毕业的大学生来说,他们很容易把法律研究当作真空中的抽象语言。但是,在现实中,特别是在反垄断和民权等方面,这是一场政治斗争,一场涉及到这三类主体的复杂旅程。她对这一过程是如何运作的细节很熟悉。”

2016年初,可汗应邀与林恩、坎特,以及研究反垄断问题的《国会论坛》(Capitol Forum)执行编辑泰迪·唐尼(Teddy Downey)一起与参议员伊丽莎白·沃伦共进晚餐。

沃伦曾在哈佛法学院任教,研究中产阶级经济安全,她深刻地理解垄断与不平等的关系。林恩回忆说,晚餐期间,当沃伦听他们谈论经济集中对自由平等社会构成的威胁时,她的眼睛闪闪发光。林恩说:“在与世界各地的专家和决策者进行了几十次这样的对话之后,沃伦是为数不多的能与我们互动的人。”几个月后,在公开市场项目举办的活动上,沃伦就美国经济中的竞争问题发表了演讲。沃伦是华尔街的批评者,也是消费者金融保护局的创建者。演讲中宣布,她计划以治理经济安全的方式治理大型科技公司。她说:“谷歌、苹果和亚马逊创造了一些颠覆性的技术,改变了世界,每天都为社会带来巨大的价值,它们理应获得巨额利润和高度成功。但是,竞争机会必须对新进入者以及为想要改变世界的小人物保持开放。这是沃伦第一次有如此高调的政治姿态,公开接受汗、林恩和其他活动人士所倡导的想法。

可汗开始以亚马逊为例写一篇论文,她认为消费者福利标准已经过时。可汗写道,到目前为止,因为国家采用消费者价格作为评判标准,亚马逊避免了反垄断审查。毫无疑问,消费者喜欢在亚马逊上订购几乎任何东西,亚马逊会员也提供了免费和快速送货。但可汗认为,消费者的低成本是短期利益,而国家没有预估大型科技公司的规模和商业行为对社会经济造成的损害。她强调,大型公司可以一次损失数十亿美元将产品定价低于生产和交付的成本,以此粉碎竞争对手。在击败竞争对手后,大型公司就可以为其他企业提供关键的基础设施,如亚马逊,现在所有企业必须依靠亚马逊才能将自己的产品推向市场。亚马逊还可以轻松获得大多数竞争对手的敏感数据,这些竞争对手必须使用亚马逊的平台才能生存。可汗提出了两种方法解决这类问题:一是回到反垄断法的传统手段,专注于保持健康的竞争,而不是消费者价格。第二种做法是将亚马逊和类似的公司当作公用事业公司,并对它们进行积极监管,对同类企业要有进入平台的优惠政策。

大卫·辛格·格雷瓦尔(David Singh Grewal)是伯克利大学的法律教授,是可汗在耶鲁学习时的教师顾问,他对可汗毫不掩饰的犀利形象印象深刻。他说,她本可以表现得像一个“典型的玩文字游戏的法学院的孩子”,提出了轻微改变的建议,避免冒犯自己的教授。“她没有那样做,”格雷瓦尔说,“她骨子里刻着知识分子的信念”。

博克的书中收录了一篇可汗撰写的长达93页的论文《亚马逊的反垄断悖论》,这篇论文曾被发表在2017年1月的《耶鲁法律杂志》上。文章极具法学论证规范,发表后迅速窜红,引发了包括《纽约时报》在内的数十篇后续文章。几位主流反垄断专家反驳了可汗的论点,称她没有证明亚马逊的超大规模体会损害消费者,前联邦贸易委员会代理首席技术专家、现为查尔斯科氏研究所高级研究员的尼尔·奇尔森(Neil Chilson)也认为,可汗采取非常激进的立场,与主流反垄断思维“脱节”。“这篇文章的许多想法并不是新的,”奇尔森说,“论文提到的观点在过去一个多世纪以来争论不休,可汗将支离破碎的论点重新组织起来,添入新时代的解决方式。”布鲁斯·霍夫曼(Bruce Hoffman),2017年到2019年任职联邦贸易委员会竞争局局长,他说:“科技公司非常大。这可能是反竞争行为导致的,但也可能是因为他们比其他任何人都做得更好这项事业。”

前奥巴马顾问、现任哈佛大学教授的杰森·弗曼(Jason Furman)指出,反垄断法在处理企业不良行为方面具有局限性。他说:“我认为,有些问题是公司垄断造成的,但如果你认为解决了垄断就能解决所有其他问题,那就是大错特错。如果你不喜欢的是平台上的仇恨言论或者色情内容,或者你认为这些平台伤害了民主——可是,你要明白,他们做这些事根本原因是:有利可图的。这是反垄断政策不一定能解决的问题。”

格雷瓦尔不同意这些反对意见。格雷瓦尔说:“可汗是年轻一代旗手,她们真正了解科技,理解科技所存在的问题,她做了扎实的工作,她更明白这不是一个新问题。我们的父辈就已经在开始解决这个问题了。实际上,可汗所做的是在表达“是时候重新思考这些现象了”。这些人如此害怕可汗的原因其实是他们直到“皇帝没有穿衣服。”

从法学院毕业后,可汗回到了开放市场项目,作为一名法律专家,继续研究她的反垄断。不久之后,欧盟宣布将对谷歌违反反垄断法的行为罚款27亿美元,指责该公司在其购物服务中操控排名。林恩在开放市场项目的网站上发表了一份声明,呼吁联邦贸易委员会和司法部也要效仿欧洲政府。20多年来,谷歌和埃里克·施密特为《新美国》(New America)提供了大约2000万美元的资金,而施密特曾在该基金会(新美国)董事会任职。在林恩发帖后两天,基金会的首席执行官安妮·玛丽·斯劳特(Anne-Marie Slaughter)告诉林恩,开放市场项目不能再属于该组织。林恩认为他的团队被开除是因为施密特施压,林恩和公开市场项目多年来一直在批评谷歌。但施密特本人表示,他没有施压,也没有示意开除谁,他一直很喜欢《新美国》发表他不同意的东西。

林恩将开放市场项目注册为独立的非营利组织,与可汗和其他员工一起重新奋斗。2018年春天,可汗收到联邦贸易委员会专员罗希特·乔普拉(Rohit Chopra)的一封电子邮件,邀请她担任委员会的法律顾问。2010年,乔普拉加入了新成立的消费者金融保护局,在沃伦手下工作,担任该机构的助理主任和学生贷款监察专员,并成为对学生贷款行业直言不讳的批评者。就像其他早期在联邦贸易委员会工作的人一样,乔普拉开始注意到企业对监管和公共政策上的影响越来越腐败,在他看来,委员会本身就是问题:委员们通常尊重大企业,即使当委员会问责大企业违反规则时,委员会也倾向于通过和解,或者公司承诺改变的空头支票来解决索赔诉求。这些企业的高管更是极少被追究责任,就算有些金钱惩罚,那最后也都由股东买单。当特朗普总统任命乔普拉担任委员会为少数党保留的两个席位之一时,他接受了这份工作,知道他的影响力将有限。尽管如此,他还是决心推动委员会重新考虑其在经济中的角色。“我强烈认为联邦贸易委员会是一滩死水,本质上是一个失败的机构,”乔普拉公开表示。

任职后不久,乔普拉就发布了一份 “惯犯”的备忘录。备忘录显示,这些大企业多次违反与监管机构达成的协议,最具社会影响力的是脸书事件,在2011年它与联邦贸易委员会就其侵犯用户隐私一事达成和解,脸书承诺,在与外部公司分享用户的数据之前,必须获得用户的同意。几年后,一名检举人透露,罗伯特·默瑟(Robert Mercer),著名投资人、前美国总统的支持者和对冲基金的亿万富翁,访问了数百万脸书用户资源,并利用它们试图传播政治宣传和影响选举投票。“联邦贸易委员会下达给企业的文书是命令,不是建议。为了维护我们作为公共利益执法者的信誉,我们要求企业对违反命令的行为进行补救,并在适当时予以惩罚。” 乔普拉说。他知道,这份备忘录其实是对委员会前几年工作的攻击,但他说“我知道这只是冰山一角,但当你决定要改变那些停滞不前的机构时,这么做很重要。”

可汗和乔普拉共事了大约三个月,他们发表了几份研究报告,建议联邦贸易委员会重新考虑反垄断执法的方式,未来应专注于设计新规则来解决违规行为,而不是代价昂贵且极具风险的诉讼。乔普拉告诉我,可汗影响了他对商业和公众舆论的看法。“她的研究对我们思考反垄断问题非常有意义,垄断既是对家庭和经济的威胁,也是造成社会分裂和破坏国家安全的原因。”

2018年秋天,可汗开始在哥伦比亚大学法学院攻读学位,蒂姆·吴是她的老师。11月,民主党赢得众议院控制权,次年6月,众议院反垄断司法反垄断小组委员会对亚马逊、苹果、脸书和谷歌展开了调查。调查由大卫·西西林领导的反垄断小组委员会负责,得到了共和党人的大力支持,《爱国者法案》的起草人之一,小詹姆斯·森斯布伦纳(James Sensenbrenner)也是支持者。民主党和共和党在亲企业和亲民之间选择中立,当然,有的民主党人担心科技公司正在扼杀小企业,阻碍工资上涨,有的共和党人对社交媒体平台的审查制度表示不满。

可汗是西西林招募的第一批干将,西西林说:“她非常有思想,才华横溢,是反垄断领域的专家。”他告诉可汗,“这次调查将是一个机会,可以利用这些经验,帮助国会制定解决反垄断问题的路线图。”

有段时间,可汗的丈夫在达拉斯完成某项医学研究,于是可汗开启了达拉斯与纽约间的双城时光。但她还是立即接受西西林的邀请,加入该委员会。她研究了早期国会在处理公司渎职时所扮演的角色,彼时国会处理企业渎职行为的态度是严肃的。“国会要直接约谈渎职公司的CEO,并做好相关备案”她告诉我,“这样的做法,让国会议员和公众了解行业丑闻与渎职行为,这非常正确。”

2019年7月,联邦贸易委员会宣布将处罚脸书50亿美元的罚款,并对该公司实施新的限制,因为它违反了2012年与委员会签署关于侵犯用户隐私的和解协议。这是联邦贸易委员会历史上最大一笔罚款,然而,对于大型科技公司的批评者来说,委员会没有惩罚企业的不良行为,这一次,又是公司受到处罚,但是领导层没有受到任何惩罚。委员会的三名共和党委员投票通过了该和解方案,而两位民主党委员乔普拉和丽卡·凯利·斯劳特则投了反对票。乔普拉发表了强烈的异议:脸书可能因这些不当行为再创造出超过50亿美元的收入,而且该协议包括对脸书高管所有“已知”和“未知”违规行为的豁免权。他在一条推文中写道:“脸书粗暴的违规行为是他们进行大规模监控和操纵的商业模式的直接结果,这种渎职行为会给企业带来福音,和解协议不可能解决这个问题。”

两个月后,委员会开始要求亚马逊、苹果、脸书、Alphabet提供内部数据,说明公司运营模式、利润和支出、以及所收购公司的信息等,它还向与四大巨头有业务往来的公司发出请求,要求他们提供自己了解的情况。

小公司往往依赖四大巨头,西西林的团队将四大巨头称为 “看门人”。委员会发现,一些公司的领导人害怕公开反对巨头公司,甚至害怕自己与委员会的合作会被公开,他们担心亚马逊可能会禁止他们在其网站上做生意,这是亚马逊在2014年电子书定价纠纷中使用的策略,当时亚马逊就从网站上删除了哈切特出版的书。

第二年,委员会就创新、隐私以及主要技术平台如何影响新闻媒体举行了一系列听证会。最引人注目的听证会是在2020年7月,当时四大巨头的首席执行官应邀出席听证会答辩。一名参与调查的国会工作人员说,在过去,国会委员会的听证会是典型的“不对称战争”,听证会前一个月,委员会会组织答辩人做好准备。”

2018年,扎克伯格参加听证会答辩,几名国会议员其实完全知道脸书是如何运作的,犹他州参议员奥林·哈奇询问公司是如何在不向用户收取任何费用的情况下赚钱的。扎克伯格笑着回答说:“参议员,我们靠广告赚钱。”

2020年的听证会则有所不同。可汗和她的同事们花了几个月的时间收集研究成果,收集人证物证,他们有四大巨头的内部邮件和聊天记录,包括了他们讨论如何联手消灭竞争对手的对话。

2020年的听证会在国会召开,西西里指出,疫情爆发前,这些公司已经是“美国经济的巨头”。疫情爆发后,它们变得更加强大,而其它企业则面临经济危机。“开放市场是基于这样一种理念,即如果一家公司伤害了消费者、工人和商业伙伴等弱势群体,弱势群体还有其他选择。但是现在,弱势群体已经没有选择了。”经济力量的集中导致了权力的集中,这项调查触及到我们作为一支民族,是集体治理还是让私人垄断统治的问题。

当天,可汗穿着一件柔和的西装,坐在西西林身边。四大巨头的CEO在开场白中一直强调他们的创业背景,强调了他们的公司创造了数百万个就业岗位。听证会持续了六个小时,共和党人还提出了咄咄逼人的问题,集中在社交媒体偏见和选举担忧,森布伦纳还追问扎克伯格,为什么小唐纳德·特朗普的账户“被删除一段时间”,扎克伯格礼貌地回答说,“你可能指的是在推特上发生的事情”。俄亥俄州的众议员吉姆·乔丹指责这些公司“试图拉拢保守派”,而来自佛罗里达州的马特·盖茨怀疑他们是否信奉美国价值观,并指责Alphabet支持东方军队,但皮查伊对此予以否认。

斯托勒说,撇开这些干扰不谈,这次听证会让他想起了1994年的烟草听证会,当时众议员亨利·韦克斯曼召集了七家大烟草公司CEO,询问他们尼古丁是否会上瘾。“国会过去经常就公司权力举行听证会,会做很多调查和实际工作。”

当委员会准备发布正式报告时,共和党发表了自己的报告,其中包括他们认为更有利于商业的建议。10月6日,民主党成员发表了声明,“简单地说,那些曾经斗志旺盛、挑战现实的初创公司已成为我们在石油巨头和铁路大亨时代看到的垄断企业。尽管这些公司带给社会明显的好处,但亚马逊、 苹果、脸书和谷歌的主导地位消耗了全民巨大的代价。”

这份报告有400多页,其中包括委员会收集到的最确凿的证据。芝加哥大学商学院的法律学者沙乌尔·萨斯曼(Shaoul Sussman)说:“仔细阅读报告,你会发现国会现在采取的有力行动要归功于莉娜·可汗。”

后来,可汗回到哥伦比亚法学院,开始教授关于反垄断法律和政策史。几周后,乔·拜登当选总统,游说者、活动人士和捐赠者开始推动竞选人争取新政府的职位。反垄断领域最重要的两个工作是联邦贸易委员会主席和美国司法部反垄断部门负责人。沃伦等人告诉拜登和他的幕僚,包括他的幕僚长罗恩·克莱恩,应该考虑邀请可汗加入联邦贸易委员会。

然而,媒体上提到的候选人名字都是长期进出政府的大律师,比如凯伦·邓恩,曾是奥巴马执政期间的白宫法律顾问,以及参议员希拉里·克林顿的高级顾问和通讯总监;还有沙利文和克伦威尔公司的合伙人,雷纳塔·赫森,前巴马司法部官员,曾为谷歌工作,并为亚马逊2017年收购全食提供建议。

然后,在今年3月,拜登宣布他将提名可汗进入联邦贸易委员会。几个月后,当她被任命为主席时,她感到很惊讶。7月9日,拜登发布行政命令,指示十多个监管机构采取积极措施,促进经济竞争。

联邦贸易委员会在唐纳德·特朗普的领导下的最后一个行动是2020年12月对脸书提起全面反垄断诉讼,指控其在社交媒体上占据垄断地位,委员会在这场诉讼中要求脸书出售旗下Instagram和Whats APP。这起诉讼明示了拜登领导下的反垄断机构面对的利害关系,他们将接手此案,而且还要追加对谷歌和亚马逊的调查。在可汗开始调查后的第12天,一名法官驳回了脸书的诉讼,对可汗的前任委员会成员写的诉状提出了严厉的批评。当脸书在2012年、2012年和2014年收购了Instagram时,这些举动获得了联邦贸易委员会的批准。

当然,支持反垄断机构执法的人认为,全面击溃竞争对手,使得脸书敢于随意侵犯用户的信任,发布谣言的原因是它面临的竞争很少(Whats APP之所以受欢迎,部分原因是其强大的隐私控制) ,让脸书出售这两家公司将刺激市场活跃度和公平性。

但最后,法官驳回了联邦贸易委员会的起诉,他辩称,委员会没有提供任何证据证明脸书在社交网络中处于垄断地位,每个用户也都只是简单认为脸书占据垄断地位。

这一挫败也提示委员会一个问题:试图以反垄断作为解决企业不良行为的方法尚存局限性。“莉娜·可汗会面对更多挑战,可能来自法院”哈佛法学院的杰森·弗曼(Jason Furman)告诉我。

可汗说她已预设到联邦贸易委员会将遭遇挑战,她说:“反垄断需要摆在桌面上讨论,我们也要把其它办法放在明面上讨论,我们最终还是要共同解决问题。”9月22日,她发布了一份备忘录,概述了工作计划。她告诉我,她近期关注的问题其中之一就是解决当下的合并热潮;在2021年过去的8个月里,已经有1.8万亿美元的并购交易。大的公司将变得更大:亚马逊(Amazon)宣布了收购MGM工作室;联合健康集团(UnitedHealth Group)提议收购变革医疗保健公司;美国电话电报公司(A.T. & T)计划将其拥有的华纳媒体与探索公司合并。“现实的风险是,经济集中的情况在后疫情时代可能比此前更加集中和巩固,”可汗说。“每天我都扪心自问:合并潮之下,我们要怎么做。”

初到联邦贸易委员会的前几个月里,可汗利用民主党占多数的优势——包括被拜登提名联邦贸易委员会主席但尚未得到公示的罗希特·乔普拉——轻松获得政策变化的批准。其中一些政策使得公司更难获得合并批准,还有一些政策扩大了可汗在委员会的权力。

《华尔街日报》社论版至少发表了六篇批评可汗的文章,称她为“伊卡洛斯 ”,并预言“她在联邦贸易委员会的权利会随着败诉而衰落”。

苏珊娜·克拉克(Suzanne Clark),美国商会主席兼首席执行官告诉《华尔街日报》,“在商界看来,联邦贸易会员会已经对我们开战了,我们不得不迎战。”

可汗否认自己是反商业的。“我认为反垄断和公平竞争非常有利于商业发展”她说,“垄断性的商业行为不利于经济的强劲和繁荣。她强调职业生涯是从密切关注家禽业开始的,家禽业的商业结构就像一个沙漏,“一端有数百万名消费者,另一端有数百万名农民,他们通过极少数中介机构建立商业链接。在那些权力严重不对称的市场,会有各种有害的商业行为。”

从某种意义上说,可汗对反垄断的研究会随着时间的推移而改变——首先是消费者观点的改变,然后是法官和立法者想法的转变,他们必须重塑法律框架,以重塑新的世界观,可汗明白这一点。不过,也有的人认为可汗低估了司法机构的审判影响,错判了美国对联邦贸易委员会的期待。

翻译文章:

Sheelah Kolhatkar, Lina Khan’s Battle to Rein in Big Tech, newyorker, 12/6, 2021

网络链接:

https://www.newyorker.com/magazine/2021/12/06/lina-khans-battle-to-rein-in-big-tech

译者介绍孙晋,北京师范大学法学院



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