房地产中的公共经济学

余斌

        摘要：当前房价屡经治理仍居高不下的主要原因，一方面是既得利益集团阻挠对房价的抑制，另一方面则是因为各项政策未能依据房地产中的公共经济学原理，针对性不强，效果自然大打折扣。首先，必须明确的是，房地产具有公共产品的属性，从而市场经济在配置此类资源上存在严重的失灵，必须引入政府干预。其次需要明确的是，房地产政策的主要作用方向应当是房地产商空置商品房的行为和富人们占用过多房地产面积的行为，而不是人们买卖房屋的行为。

　　目前，房价高涨成为当前社会的热点问题，不仅普通的老百姓购不起房，就连通常视为高收入人群的外企白领也吃不消。为此，抑制房价竟成为了当前的一项国策。然而，尽管国务院出台了一些规定，中国人民银行也采取了一些措施，但是房价却依然故我地上涨。究其原因，一方面是既得利益集团阻挠对房价的抑制，另一方面则是对房地产中的公共经济学研究得不够，现有各项政策缺乏坚实的理论依据，针对性不强，方向不明确，自然效果也就会大打折扣。

一、房地产的公共产品属性
　　西方经济学中的公共物品，是对英文public goods的翻译，又译公共产品，是指那些在消费上具有非排他性和非竞争性的产品和服务。其中，非排他性是指该公共物品一旦被提供出来，就不可能排除任何人对它的不付代价的消费（最起码从合理成本的角度来看是如此的）；而非竞争性是指一旦该公共物品被提供出来，增加一个人的消费既不会减少其他任何消费者的受益，也不会增加社会成本，其新增消费者使用该公共物品的边际成本为零。
　　相比之下，本文将公共物品和公共产品的概念区分开来。其中，公共物品是指人们生来就有权享有的东西，类似西方经济学中的天然产品，比如，阳光、水源、清洁的空气和迁徙的自由等。而公共产品则是指应当由公共部门提供的旨在提供和保护公共物品的产品和服务。例如，环境是公共物品，而环境保护就是公共产品。
　　从人类发展的历史来看，土地作为人类生存的基本条件而具有公共物品的属性。但是，随着资本主义制度的发展，大量的公共物品或者被直接毁灭，如迁徙的自由和清洁的空气，或者被极不光彩的私有化间接地毁灭了，如公有土地。
　　例如，尽管18世纪英国的一位首相在演讲中宣称，由于私有产权的拥有，即使是最穷的人，在他的寒舍中也敢于对抗国王的权威；但是在19世纪的英国苏格兰地区，为了帮助一位公爵夫人将自古以来就属于氏族的794000英亩土地据为己有，英国国王的士兵奉命执行任务，将一个拒绝离开小屋的老太婆烧死在小屋里。
　　诚如马克思所指出的，“掠夺教会地产，欺骗性地出让国有土地，盗窃公有地，用剥夺方法、用残暴的恐怖手段把封建财产和氏族财产变为现代私有财产——这就是原始积累的各种田园诗式的方法。这些方法为资本主义农业夺得了地盘，使土地与资本合并，为城市工业造成了不受法律保护的无产阶级的必要供给。”
　　尽管除了劳动力，工人一无所有，而且出卖劳动力的所得也很微薄，但是为了满足劳动力的再生产，使资本能够长久持续地吮吸活劳动，资本家及其国家也意识到必须保持工人最基本的生存条件，其中就包括住房条件。
　　因此，尽管从消费性质上看，住房属于具有排他性和竞争性的消费品，从而房地产看来也是具有排他性和竞争性的，但是在发达的资本主义国家，政府仍然向穷人提供廉租房。从而，要么西方经济学将政府的职能界定为提供公共物品是不恰当的，要么西方经济学就得承认住房具有公共物品的性质。
　　相对于富人的豪宅，普通住宅显然具有公共物品的性质，从而相关的房地产也就具有公共产品的属性。实际上，正是住宅的这种公共产品属性才会引发全社会对高房价的关注，并将高房价称为新三座大山之一。
　　对于住宅之外的房地产项目，如写字楼，由于这样的房地产项目作为一种无法独立发挥作用的生产要素必须与其它生产要素相结合才能创造出社会财富，因此，房价上升所带来的此类空置房屋的GDP增值是虚的，因为没有新增任何实物财富。同时，其它生产要素也由于房价太高而无法与房地产项目这一生产要素相结合，从而无法被有效地加以利用以创造财富。
　　显然，房价的高企使得稀缺的土地资源和房地产资源无法得到有效的利用，房地产的闲置恰恰表明，市场经济在配置资源的有效性上存在严重的失灵，必须引入政府干预来防止这种失灵，以提高稀缺资源的使用效率。

二、公共产品的提供和公共产品的价格
　　按照西方经济学的观点，一方面，由于公共产品具有非排他性，使得公共产品的消费者能够以搭便车的方式不付代价地享有；另一方面，由于公共产品具有非竞争性，使得按照西方经济学“边际成本等于边际收益”的所谓效率原则，公共产品的消费价格只能为零。因而，追求盈利的私人部门是不可能提供公共产品的，从而提供公共产品的只能是政府部门，这是因为政府部门可以用国家机器这一暴力工具来强行征收提供公共产品所需要的成本费用。
　　不过，诺贝尔经济学奖得主科斯却认为，私人部门也能提供公共产品。他以英国历史上的灯塔为例，认为政府只要确定灯塔的产权与行使，私人完全可以提供象灯塔这种公共产品。但是，政府又是怎样确定灯塔产权的行使的呢？是由政府里的海关官员向停泊在港口里的船只强行收费。这种做法实际上是政府的公共权力向私人部门的转移，是公权私用。因此，科斯的主张只不过是要求政府成为私人利益集团的代理人，为私人利益集团侵犯公共产品消费者的利益服务。
　　由于政府部门主体的唯一性，因而公权私用的结果，必然导致垄断。一旦私人或私人组织借助政府成为公共产品的提供者，就会获得垄断地位，谋取垄断暴利。事实上，英国历史上的灯塔后来就成为领港公会这一私人机构的垄断品，并不是任何人都可以生产灯塔并要求政府代其收费的。
　　至于那些在消费上并不完全具有非排他性和非竞争性的公共产品，比如供水、供电和住宅房地产等，一旦由私人部门即私有企业和以追求利益最大化为目的已经异化了的国有企业来经营时，这些企业必然会利用其垄断地位来不断提高这些公共产品的价格、谋取暴利，损害公共产品的消费者即最广大人民群众的利益。
　　而这正是当前房价居高不下的主要原因。事实上，也只有从这个角度才能解释，当前商品房的空置率与房价同步增长的现象。这是因为，空置率越高，房屋的供给越少，即使房屋的需求不变，供求也会越不平衡，从而房价越高。而房价的高企使得房地产商只需要售出少量的商品房就能收回全部或大部分建房成本，使其持有空置商品房的成本下降，能够持有更多的空置商品房，从而空置率也越高。在这种情况下，即使政府推出再多的土地供私人部门的房地产商开发住房，也难以有效地通过增加商品房的供给来降低房屋价格，而只会提高商品房的空置率。
　　显然，要治理房价偏高的现象必须从上述的主要原因入手，才能从根本上解决问题。象目前的一些政策主要是从商品房的购买上制定政策，限制购买多套住房而不从限制商品房的空置率上着手，纯属隔靴搔痒，是不可能取得成效的。

三、房价治理与房地产政策
　　按照公共经济学的观点，政府实施公共经济政策的主要工具有财政工具、金融工具、直接控制工具和制度工具。针对住宅房地产的公共产品属性，我们可以根据这些工具设计相应的一些政策。
　　1、金融政策
　　之所以先分析金融政策，是因为当前所实行的主要就是金融政策，而财政政策等则还只是一些学者讨论而已。
　　当前抑制房价的金融政策主要是两条，一是提高贷款利率，二是提高房贷的首付比例。这种政策一方面容易伤及无辜，妨碍普通百姓满足住房的基本需要，另一方面只不过对于控制空置率统计指标以外的已购买商品房的空置有一定的作用。
　　其实，提高房贷的首付比例，在当前来看，其更主要的功能是保护银行资产的安全。现在有一种治理房价的担忧，是担心造成银行大量坏帐，说什么房地产商绑架了中国经济，但是这种担心有点危言耸听。
　　首先，即使购买者房贷的首付比例只有二成，那么房价下跌20%，对银行来说，仍然是安全的，更何况，除非是新增的房贷，旧房贷的贷款人已经开始向银行还了部分款项了，因此，即使房价下跌超过20%，银行资产也还是比较安全的。
　　其次，对于房地产商而言，其银行贷款是按建房的成本来安排的，而此成本远低于房价，即使房价大跌，银行也能通过收回房地产商手中的空置商品房来保证其资产的安全。
　　因此，这种银行坏帐的担心不应成为治理房价的阻碍。

　　2、直接控制政策
　　通常的直接控制政策是价格控制。但是直接控制房价，会导致有价无市，并不能从根本上解决问题。而对建房面积的控制并不能控制住房价。
　　实际上，为了防止囤积土地，相关政策规定，两年内没有开发的土地政府可以无偿收回，再次出售。那么按照同样的道理，完全可以规定，对于办理了预售手续或进行了竣工验收后三年内没有售出的空置商品房应当由政府收回进行拍卖和用作廉租房。
　　有人指责地方政府是房价飙升的最大操盘手，其目的是为了获得地方财政收入。如果是这样，那么地方政府将不会反对这种可以白得大量空置商品房的政策。只是房地产商会采取各种手法对此加以规避，一个是象对待土地囤积那样，买通地方官员不予追究。另一个则是将空置商品房转移到其本人名下。
　　对于前者，当然是应当一如既往地加大反腐败力度，尽量避免这种情况的发生；对于后者，尽管房地产商可以规避空置商品房的被收回，但是增加了其持有空置商品房的成本。一是当房地产商将空置商品房转移到其本人名下时，相当于该商品房已经售出，该房地产商要交纳营业税等税收。二是若该房地产商今后要转让这些商品房，就只能按二手房来处理，不仅有关交易的税费会增加，而且还要承担二手房与新房之间的价差。
　　显然，如果我们能够有效地控制腐败，那么房地产商为了避免土地和商品房被收回，减少持有空置商品房的成本，只能够尽快售出商品房，这样就能够加大商品的供给量，从而按照市场经济的供求规律来促使房价的下降。

　　3、财政政策
　　财政工具中最为主要的两个工具，一个是政府直接投资，另一个是税收政策。对于前者，广州市委书记林树森不让开发商参与旧城改造而由市区两级政府财政出钱承担旧城改造责任的做法就是一个很好的例子。对于后者，则目前讨论的最多的是征收房地产交易税和所得税，以及开征不动产税。
　　严格执行当前税法，征收房地产交易税和交易增值部分的所得税，是天经地义之事，不这样做是政府的渎职。但是仅仅在交易环节上征税，并不能对降低房价起到什么作用，因为它没有触及商品房空置的根本。
　　而开征不动产税，符合国际惯例，能够有效地增加地方财政收入，缓解地方财政紧张的局面，也能够有效限制一些地方政府推升房价的行为模式。但是，要使开征不动产税，能够有效地降低房价，还必须明确以下几点：
　　首先是要明确房地产商未售出房屋的产权。如果不对空置商品房征收房地产税，则此政策只会导致更多的空置商品房和更高的房价。应当规定对办理了预售手续或进行了竣工验收后的楼盘，一年后所有没有售出的空置商品房都应当缴纳房地产税，并由房地产商承担纳税义务。
　　其次，是要实行实名制和累进征税制，要核对家庭人口，以便计算免税额，对超过部分征收房地产税，超出部分越多，税率越高。按照公共经济学的观点，公共产品的特征之一，就是人们的消费数量是均等的。因此，富人们并不能仗着自己有钱就消费过多的公共产品，更不能由于自己的过度消费导致供给不足而提高穷人消费公共产品的成本。
　　再次，房地产税率要合适。国务院发展研究中心设计的0.3—0.8%的税率太低，只有国际上许多国家的一个零头。例如，一套200平方米，单价1万元/平方米的住房，即使上限0.8%税率算，年房地产税也只有1.6万元，跟养一辆车差不多，若再考虑一家三口的免税面积，这等于是在鼓励富人购买豪宅和囤积多套住宅。
　　笔者认为，根据目前房地产项目的单位面积和家庭小型化的现状，免征额应当按每人40平方米计算，超过部分的房地产税税率不能低于2%。提高税率的主要目的，是为了减少房地产的闲置，促使其拥有者将其卖掉或出租，以便让有限的房地产资源能够在经济活动中发挥更加有效的作用。只有这样，才能够取得降低房价、促进地方经济实质性增长和增加地方政府财政收入的三重功效。

　　4、鼓励集资建房
　　该政策属于制度工具。应当鼓励城市居民联合起来集资建房，政府部门要在土地供应、建设许可、资金信贷等各个环节予以支持。这种做法符合公共经济主体多元化的现代趋势，将公共产品的提供权或这种提供权的选择权利归还给了公共产品的消费者。而且这种集资建房直接体现了房产的供求平衡，不会存在商品房空置的情形。由于集资建房者的购买价格只是房屋建设过程中的分摊费用，必然低于由房地产商来承建房屋的销售价格，即使考虑到协调成本或西方经济学中的交易费用，其价格也会低于一般市场价格，从而会对市场房价有着明显的抑制作用。

四、结语
　　总之，要治理房价虚高，必须理解房地产中的公共经济学原理，才能有效地制定出相应的公共经济政策，取得实实在在的效果。否则，不仅社会矛盾无法缓解，政府的权威和政策的公信力也会受到极大的损害。而且对房价的治理并不会带来银行坏帐的急剧增长，早治理比晚治理的成本要小得多。

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