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高梁:产权改革是铁路的歧路

  2013-05-02 08:00:00  

 

造成重大伤亡的“7?23”甬温线上动车组追尾事故,全社会为之震惊。人们为死难乘客痛惜,同时引发了对铁路系统的广泛批评。但众声喧哗之中,我们更需要客观冷静地思考其中的教训。

高速铁路发展思路问题

从世界范围看,中国铁路交通运行质量和安全情况,总体是不错的。我国铁路总运营里程占全世界的6%(7万公里,2006年),所承担的运量占世界的1/4,是全世界最繁忙的铁路,调度水平处于世界前列。

长期以来,群众对乘火车出行的安全性是信赖的。因路轨、列车或调度原因造成的事故,著名的有1988年初连续三次重大撞车脱轨事故(时任铁道部长丁关根引咎辞职),和2008年胶济铁路的“4?28”撞车事故(亡73人,伤247人)。

这次“7?23”事故之所以引起如此大的舆论反弹,一个重要原因是,前些年媒体有关我国铁路“大规模引进国外先进技术、自主创新实现跨越式发展”的宣传报道,调门太高,弄得自己也飘飘然。这是一个国家级机构不该犯的低级错误。

事故的原因正在调查之中。技术故障的背后,折射出高速铁路技术进步路径的问题。“八五”以来,铁道部曾制定了高速铁路发展规划,组织队伍进行了长期的自主研发,已经形成了多项研究成果和成品。如“蓝剑”已在广深线试运营多年,“中华之星”已跑完了50万公里的试运行。2004年后,铁路发展思路进行了大调整,在加快基础铁路网建设的同时,大规模引进法、日、德高速铁路系统技术,南北车两集团各主要机车车辆、工程机械制造厂分头与法德日公司合作合资、引进技术。自己多年研发形成的成果和经验被搁置。

这一发展路径,曾引起激烈争论。所质疑的意见主要有:通过合资或买技术,当自身缺乏对等技术实力时,外方对核心关键技术的转让多采取保守态度,引进吸收效果究竟如何?同时引进三国技术,技术标准各不相同,我国铁路路网、列车体系的统一性还能保持吗?

由于分头引进、各大企业技术力量被分散、技术消化吸收能力有限;关键零部件的国产化或系统,很大部分还要靠进口,零部件制式混乱给技术集成带来困难或隐患。@观察者网

科技进步有其自身规律,核心关键技术的自主创新需要长期的积累。如果说在大规模引进消化的五六年中,“显著提升了自身的技术水平”,可能比说“6年走完了西方30年的路程”更接近客观真实。我们必须承认,要赶上西方技术水平和能力,还有很长的路要走,要靠自己的艰苦努力。

在尚未形成自主的技术体系的情况下,更需要的是一步一个脚印地通过必要的研发试验,通过运行的实践,不断调整完善,这是新技术的产业化应用的一般规律,不能动不动就搞“跨越式发展”。不宜片面地理解“扩大内需”、强求建设进度,更不宜为“政绩”而强行大面积提速。交通运输承载着千百万旅客的出行,人身安全始终是头等大事。

笔者认为,根本的教训,可能要从铁路发展的指导思想去找,从技术进步的指导思想去找。

事故深层原因是国有垄断体制?

关于7?23事故,当然不乏从体制角度提出的批评。按理论界流行的思维定式,事故原因自然会归结于铁路的国有垄断体制,似乎只有“推向市场”搞“私有化”才是治本之策。

但在做出这一结论之前,首先要对铁路运输业的特点、国际铁路体制的情况,有一个基本的了解。

先看欧洲铁路管理体制。欧洲各国铁路,曾多年沿袭“网运合一、政企不分”体制,20世纪后半期因受公路、航空运输的竞争,铁路运输效益下降、财政负担递增,故1980年代以来,欧盟各成员国(英、法、德、奥、意、西班牙)先后启动了铁路系统“政企分离、网运分离”的改革。改革目的是明确划分路轨和运输等环节的责任界面、加强核算、扭转“预算软约束”。

网运分离就是将路网公司和专业运输公司分立,路网公司仍保留国有控股(或独资)性质,或对路轨公司实行非营利机构式的管理;专业运输公司负责列车编组运行,并向路轨公司缴纳设备使用费,等等。改革后,政府仍要对路网基础设施的建设和维修给予补贴。

日本铁路改革和欧洲不同。由于日本人口密集、铁路运输负荷大大高于欧洲铁路,客运线路难以实行路网和运营的分离,故仍实行网运合一,而货运公司采取网运分离方式。

美国铁路体制的特点是多线路竞争。全国铁路网由多家网运合一的私营铁路公司,组成干-支匹配的网络系统,由提供调车编组和终到服务的枢纽铁路连接。

铁路网,网络型产业与自然垄断

从这里可以引申到一般“网络型基础设施”和相关的自然垄断问题。多数讲反垄断的文章不愿正面讨论“自然垄断”问题,但自然垄断是客观现实。

当代的社会生活已离不开电力网、铁路网、公路网、有线通信、输油(气)管网、市政管网(上下水、燃气)等物理网络型的基础设施,它们也是关系国计民生的基础性、命脉性行业。拥有发达的网络型产业,是工业和科技进步的产物,是区别于亚当?斯密时代的基本标志之一。

很明显,网络型产业的基本特点是地域布局的单一性。首先,网络设施要求布局合理(即要求统一计划)。其次,电力铁路等网络具有独特严格的技术标准,其运行需要高度集中的管理;或因其技术特点要求各环节紧密配合协同,以节省交易费用、实现整体效率。以上特点,就是网络型产业“自然垄断”的客观依据。

自然垄断行业是“市场失灵”的领域。西方工业化早期,城市管网、电力电信铁路等均为私有私营,经长期的碰壁和探索才形成“公共行业需要公有公营”的社会共识,这一体制也支持了欧洲二战后经济持续增长的需求。但“公有公营”会造成效益递减,近30年又兴起电力电信铁路改革潮。但在促进竞争提高微观效率的同时,又可能抬升交易成本、发生私人控制经济命脉与社会不公平等问题。@观察者网

总之,面对“市场失灵”和“政府失灵”的两难,在自然垄断行业很难说有“普世”的最优方案。政策选择要在满足大众对公共物品或服务的基本需求,和保证生产者的有效投资经营这两个目标之间,根据本国的具体情况,进行权衡。对国际经验,对自己的改革,都应该具体情况具体分析。

对自然垄断行业来说,行业经营管理的主体不管如何变换,都不能改变其“排斥竞争”的本质。网络产业实行“公有公营”,政府还有有效的监控手段、可以以“可容忍的成本”实现其社会普遍服务的功能。网络设施私有化无非是将“国有垄断”改为“私人垄断”,效益未必比公营企业高,而如果政府监管能力下降,服务质量下降、内部交易成本抬高、吃国家“大锅饭”等问题一点也不会少。

中国铁路走向何方?

铁路是我国交通体系的骨干。铁路交通占全国客运周转总量的1/3、中长途客运的80%;货运周转总量的1/2以上要靠铁路运输,铁路货运的40%是运煤,煤炭运输的60%要靠铁路。

从运输耗能角度看,铁路的人公里能耗(按100公里左右时速计算)仅为乘坐飞机、轿车水平的1/5。我国运输与能源发展规划应该充分考虑这一因素。

现有的铁路运力还远不能满足社会需要。改革开放以来的前20年,我国的交通运输投资向公路、港口和航空倾斜,铁路建设相对滞后。今后10年将是我国铁路大建设期间。按国家规划,铁路营业里程要从从2000年的7万公里增至2020年的10万公里(客运专线1.2万公里),电气化率和复线率达50%以上,主要干线实现客货分线,人口稠密地区发展城际铁路。在设计我国铁路改革模式时,必须充分考虑这一特性。

当前,中国铁路实行集中统一的建设和管理体制。已有的改革包括放权让利、拓宽投融资渠道等。有人建议,铁路体制改革应参照国外经验实行网运分离,分拆路网中的建设维护业务、(按区域)分拆路网等。搞“产权改革”之类的意见还没有成为主流。

铁路改革,首先要明确铁路运输业发展的特点和基本要求,即:安全、运行效率、发展和投资效益,在促进微观效率的同时更要高度重视整体协同。首要的任务是增加路网密度和提高运能。在大规模基础设施投资和整体技术更新期间,整体的协同性应该放在更优先的位置。



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